Syndicat intercommunal

“ « Lorsque les conseils municipaux de deux ou de plusieurs communes d'un même département ou de départements limitrophes ont fait connaître, par des délibérations concordantes, leur volonté d'associer les communes qu'ils représentent en vue d'une œuvre d'utilité intercommunale, et qu'ils ont décidé de consacrer à cette œuvre des ressources suffisantes, les délibérations prises sont transmises, par le préfet, au ministre de l'intérieur; et, s'il y a lieu, un décret rendu en conseil d'État autorise la création de l'association qui prend le nom de syndicat de communes » (art. 169, § 1er) . ”

“ Or les syndicats proviennent de l’exercice, non pas du droit commun, mais d’un droit exceptionnel qui a été accordé, en 1884, aux ouvriers et aux patrons seuls. Le syndicat est en dehors du droit commun ; le droit commun, c’est l’association. Les instituteurs le savent bien, mais ils font exprès de confondre et, toutes les fois qu’ils parlent du droit commun et du droit d’association pour en revendiquer le bénéfice, il faut entendre le droit au syndicat. ”

“ La Coopération des hommes et des groupes dans l'intérêt commun a donné lieu, lorsque la loi s'en est saisie pour l'ordonner, à de nombreuses institutions qui se sont succédées dans le temps ou cœxistent dans le Droit, et dont le Syndicat de Communes est un exemple.
Le droit public français actuel reconnaît des organismes d'association au premier degré, d'association entre individus : ce sont les syndicats professionnels- les associations syndicales de propriétaires, les associations déclarées ”

“ Cette définition du caractère d'une association syndicale manque d'exactitude en ce qu'elle rapetisse outre mesure le rôle qui appartient naturellement aux syndicats.
Un syndicat est sans doute une institution locale; mais, dans un grand nombre de cas, ce cachet local dépasse les proportions d'un intérêt communal.
Sans doute encore, l'intérêt privé domine seul quand on
considère l'individualité de chacun des intéressés, mais la collection des intérêts privés représentée par l'association atteint au niveau d'un intérêt public. ”

“ Le décret-loi du 5 novembre 1926 modifiant l'article 115, l'a d'ailleurs reconnu implicitement, en décidant qu'en ce qui concerne le chiffre limite autorisé pour les traités de gré à gré : « Les Syndicats de Commune bénéficient du traitement de celle des communes syndiquées qui compte la plus forte population. »
du Syndicat et chacun pour ce qui le concerne, à la réalisation de l'objet de l'Association.
On peut donc distinguer, dans le fonctionnement interne du Syndicat, deux formes d'activités dont l'une est organique, l'autre créatrice. ”

“ Cette étude avait pour objet de préciser la nature du Syndicat de Communes, en tant qu'instrument de coopération des collectivités simples, dans ses rapports avec les différents organismes publics de l'Etat de Société.
Il semble que le Syndicat de Communes puisse être à présent défini :
une Institution permanente dans son essence, instable dans son apparence formelle comme dans ses fins particulières, et qui tend à rapprocher des groupes humains irréductibles, pour la réalisation en commun d'une œuvre d'intérêt collectif. ”

“ Les Syndicats de Communes sont dispensés de passer des marchés écrits pour les travaux, transports et fournitures dont la dépense n'excède pas 3.000 francs, lorsque la population de la plus forte commune syndiquée est inférieure à 30.000 habitants, 6.000 fr. lorsque la population de cette commune dépasse 30.000 habitants,, et 6.000 frs. dans tous les cas lorsque le Syndicat est situé dans un Département dont la population dépasse 2.000.000 d'habitants. ”

“ Le temps n'est plus où les communes, comme les particuliers, trouvaient dans leurs ressources disponibles les sommes nécessaires à l'exécution de travaux publics de quelque importance. Le système fiduciaire a gagné l'ensemble des organismes publics. Pour réaliser, une commune doit emprunter; de même le Syndicat de Communes, dont la force économique est le plus souvent suffisante pour obtenir les conditions les moins onéreuses. ”

“ L'extension territoriale du « service » le dégage des considérations d'intérêt personnel, et fait apparaître plus nettement ses répercussions favorables sur l'économie générale.
C'es ainsi par exemple qu'en Haute-Saône, l'Administration tutelle s'est opposée à ce que diverses communes de la vallée du Durgeon entreprisent isolément des travaux de curage et de redressements partiels qui auraient pu être exécutés au profit de certains riverains et au détriment de certains autres, mais a préconisé pour cet objet la constitution d'un Syndicat entre les communes intéressées. ”

“ Ainsi dans tous les cas, chaque fois que des communes des Départements limitrophes voudront adhérer ou accéder à un Syndicat, le Préfet du Département de la Commune-siège, sera tenu, par application du dernier paragraphe de l'article 169 ci-dessus cité en note, de consulter les Conseils Généraux et les Préfets intéressés, et de subordonner sa décision à leurs avis. ”

“ Pour permettre la transposition de ces textes, du domaine communal au domaine syndical, il suffit de considérer que le Président du Syndicat remplit en cette matière les fonctions du Maire, et le Comité du Syndicat les fonctions du Conseil Municipal, le
bureau syndical ne devant jouer aucun rôle en matière budgétaire. ”

“ Le Syndicat de Communes n'est, dans sa forme actuelle, qu'une émanation des collectivités composantes ; il en résulte comme premier principe que la sphère de ses activités ne peut dépasser l'étendue des attributions de la commune sur son propre territoire. Les pouvoirs du mandataire ne pouvant excéder les pouvoirs du mandant. Bien plus le domaine d'action reconnu au Syndicat demeure en deçà de celui qui est dévolu à la commune. ”

“ Au fur et à mesure de la constatation de nécessités nouvelles, les syndicats des communes permettront aux initiatives locales d'associer leurs efforts et d'employer au bien commun les bonnes volontés si nombreuses en notre pays, mais que l isolement rend trop souvent impuissantes. ”

“ Les postiers, comme certains autres agens ou fonctionnaires de l’État, ont une superstition mystique pour la forme syndicale : ils s’imaginent que le syndicat a une vertu propre beaucoup plus active et plus efficace que celle de l’association, et surtout que le gouvernement le redoute davantage. Les simples obéissent à ce sentiment obscur et confus ; les meneurs plus habiles voient dans la conversion de l’association en syndicat un moyen de rattacher le monde du fonctionnarisme à celui du travail manuel et de préparer ainsi la formation du bloc dont nous venons de parler. ”

“ Sous son apparence moderne, le Syndicat de Communes, harmonique des conditions sociales actuelles, doit subsister et se développer, autant que susbisteront et se développeront les principes juridiques et les faits économiques qui régissent aujourd'hui les Etats évolués. ”

“ En l'état actuel du Droit public, le Syndicat de Communes ne peut être considéré comme incorporé à la société des êtres administratifs dont se compose l'Etat.
Sa constitution est toujours facultative, sa permanence toujours précaire. ”

“ Si le syndicat est constitué exclusivement en vue de l'exploitation d'un service industriel ou commercial, les communes peuvent demander que l'administration de ce syndicat se confonde avec celle de la régie. ”

“ En d'autres termes les besoins n'ont pas fait pression sur la Loi pour permettre au Syndicat d'exercer pour le compte des communes des attributions de puissance, publique qui ne sont plus guère que nominales, mais les besoins, ont imposé des adjonctions nombreuses à la Loi organique des Syndicats de Communes afin d'étendre leur compétence en matière économique. ”

“ Sans doute les assemblées syndicales sont plus faciles à tenir au chef-lieu de l'arrondissement, où les marchés et les rapports avec les administrations diverses appellent fréquemment les cultivateurs. Mais la solidarité qui peut s'établir ainsi entre les membres d'un syndicat est encore bien imparfaite et cette circonscription est trop étendue pour que s'y organisent favorablement les institutions spéciales qui tendraient à la développer. ”

“ D'abord l'art. I du Décret précité, contrairement au paragr. 2 de l'art. 179 nouveau de la Loi municipale, confère, non pas au Préfet, mais au Gouverneur Général le pouvoir d'autoriser l'institution du Syndicat de communes mixtes. Cette mesure est tout à fait justifiée, parce que la création d'un organisme de cette nature, aussi vaste par sa circonscription, qu'important par son influence virtuelle dans l'ordre moral, dédépassant le cadre de l'activité préfectorale, est essentiellement une question de Gouvernement colonial. ”

“ Les décisions prises au sein de l’union locale soit par les délégués directs dûment mandatés ou par tous les syndiqués sont applicables par l’ensemble des syndicats et des syndiqués composant l’union locale, suivant les principes déjà exposés pour le fonctionnement du syndicat. La vie de l’union régionale et le fonctionnement de cet organisme sont assurés de la même façon que ceux de l’union locale et les décisions prises sont appliquées de la même manière, dans les mêmes conditions. ”

“ Quelle sera l'organisation des syndicats obligatoires? L'idée maîtresse du syndicat obligatoire, disent ses partisans, est l'assimilation de l'organisation économique à l'organisation politique. Dans un Etat, les citoyens ont des intérêts collectifs de diverse nature : communaux, provinciaux, nationaux. ”

“ Un Syndicat groupe 300 communes par exemple ; une 301* commune, du Département siège, ou d'un Département limitrophe comme il se produit souvent en matière d'électrification, demande à y participer ; il suffira qu'une seule des 300 communes s'y refuse — et l'on devine combien fréquemment dans les campagnes, des considérations toutes locales pénétreront ce refus — pour qu'il soit rigoureusement impossible à la 30le commune d'adhérer au Syndicat.
Aucune espèce de recours n'est ouvert. Les pouvoirs publics, l'intérêt général doivent s'incliner devant la mauvaise foi d'un Conseil Municipal. ”

“ Les établissements dont parle l'art. 176 auront en fait pour la plupart un caractère de bienfaisance. Bien que la loi ait une portée générale et qu'elle s'applique à toutes les œuvres, pour lesquelles les communes isolées sont trop faibles ou trop pauvres, il est à présumer que les Syndicats de Communes se formeront le plus souvent en vue d'assurer aux populations rurales les bienfaits de l'assistance publique. ”

“ Par exemple, un Syndicat ne pourrait se former entre plusieurs communes en vue d'assurer la police rurale sur l'ensemble de leurs territoires par la nomination d'un garde-champêtre syndical.
Seul l'arrêté de nomination du Maire peut habiliter le garde-champêtre à accomplir les actes de sa fonction.
L'association pour cet objet de communes rurales de faible importance et de minces ressources serait cependant souhaitable ”

“ Les communes possédant une indépendance relative, ou mieux conservant dans une certaine mesure une faculté de choix des voies légales d'exécution de leurs services publics, il est logique que leur adhésion au Syndicat, tant pour le principe que pour les modalités particulières, soit subordonnée à l'aveu de l'organisme compétent pour les engager c'est-à-dire le Conseil Municipal, régulièrement exprimé sous forme de délibération. ”

“ « Le projet de loi dispose que l'association ne peut être que volontaire ; il l'encourage, il la protège, il ne la crée pas ; le propriétaire demeure libre de s'associer ou de ne pas s'associer; il drainera son champ ou il ne le drainera pas, sans que sa volonté puisse jamais être violentée dans un sens ou dans un autre.
» Mais quand un certain nombre de propriétaires se seront réunis, qu'ils auront formé entre eux une association, et qu'ils demanderont, pour faciliter l'action sociale, l'orga-
nisation d'un syndicat, ce syndicat pourra être constitué par un arrêté du préfet. ”

“ Formation des syndicats autorisés. — Les associations syndicales autorisées diffèrent en presque tous les points des associations libres; la différence caractéristique consiste dans la faculté de coercition qu'elles ont à l'égard des propriétaires dissidents. Pour ces derniers, le syndicat autorisé est un syndicat obligatoire ; on verra d'ailleurs que les dissidents ne peuvent être qu'une faible minorité. ”

“ Si les communes syndiquées font partie de plusieurs départements le syndicat ressortit à la Préfecture du département auquel appartient la commune, siège de l'association, laquelle est fixée par le décret d'institution, sur la proposition des Conseils Municipaux intéressés. ”

“ Mais le législateur belge s'est trouvé empêché par les termes mêmes de la constitution de 1831 d'introduire dans le Droit, des modalités de coopération intercommunale analogues à celles instituées en France par la loi de 1837 en ce qui concerne les «Commissions syndicales », par la loi de 1884 en ce qui concerne les « Conférences intercommunales », par la loi de 1890 et les textes subséquents en ce qui concerne les Syndicats de Communes. ”

“ Cet objet à leur activité est seul précisé, réglementé, expliqué. Les autres buts mentionnés dans les textes ne sont énumérés qu'à titre indicatif, sans ordre et sans intérêt, en quelque sorte afin de marquer seulement le libéralisme qui présidait à cette institution nouvelle (2) .
(1) Cf. Annexe III. Circulaire constans in fine « Mais votre action peut être plus efficace encore en contribuant à répandre une innovation (le Syndicat de Communes) qui correspond à l'une des tendances les plus marquées et les plus fécondes de notre temps : l'esprit d'association. » ”

“ Le syndicat est une association volontaire. Personne n'est obligé d'en faire partie. Chaque adhérent est toujours libre d'en sortir. C'est une différence essentielle avec les anciennes corporations. Le législateur a voulu protéger l'individu contre l'oppression toujours possible de la collectivité. ”