Jean Tétreau

“ Il n'est pas suffisant d'affirmer en des édits de justice la liberté de la concurrence ; il faut encore que les faits répondent aux arrêts et que cette libre concurrence affirmée par les juges ne soit pas méconnue par les justiciables. Aussi, le moyen de limiter le plus sûrement la multiplication trop grande des Régies communales qui finirait par étouffer l'industrie et le commerce, est de se préoccuper avant tout des conséquences financières de leur maintien ou de leur suppression. ”

“ Indépendamment en effet des personnes auxquelles l'établissement d'un monopole commercial porte directement préjudice, l'ensemble des contribuables est intéressé aux aléas de l'exploitation et aux charges qu'elle peut entraîner, soit que l'entreprise conçue dans un but lucratif trompe les espérances, soit que jamais on n'ait songé à réaliser des bénéfices, mais au contraire qu'on ait eu la pensée de faire supporter les frais d'une entreprise déterminée, d'assistance par exemple, à une seule catégorie d'habitants. ”

“ Elle interdit en principe, aux collectivités publiques de créer des services qui auraient pour seul but de produire, selon l'expression de M. Hauriou « de la richesse économique » car, la richesse n'est pas un besoin public, mais un besoin privé.
Il viendra peut-être une époque où les règles administratives en cette matière feront l'objet d'une modification ; on peut concevoir que dans un siècle futur, la création d'une richesse publique soit considérée comme l'un des buis des organismes collectifs, mais tel n'est pas le cas à l'heure actuelle. ”

“ Il n'est sans doute pas permis de dire que la seule recherche d'un intérêt financier puisse servir de fondement à la création d'une Régie. Le Conseil d'Etat ne pouvait rompre d'une façon aussi péremptoire avec son ancienne jurisprudence : mais néanmoins, la recherche du lucre, si elle n'est pas prise en considération dans le cas où elle se manifeste d'une façon positive, n'en est pas moins admise toutes les fois que ce lucre intervient, non pas sous l'aspect d'une recherche de bénéfices, mais sous la forme plus subtile de remède à une perte éventuelle. ”

“ Il n'y a pas incompatibilité entre l'acte de commerce et la puissance publique. L'Etat qui est par excellence la personne de puissance publique exploite un réseau de chemins de fer, fabrique de la porcelaine dans la Manufacture de Sèvres, et la vend en boutiques, etc... Il y aurait quelque illogisme dans l'ostracisme dont on voudrait frapper les Communes1.
Il n'en est pas de même de la violation de la liberté du commerce et de l'industrie. ”

“ Il résulte évidemment de cette législation que la Régie peut réaliser des bénéfices ou se trouver en déficit et qu'ainsi l'équilibre des finances communales dépend des conditions dans lesquelles se poursuit l'exploitation de la Régie.
On a beaucoup discuté la question de savoir si les bénéfices étaient assujettis à certaines restrictions. Une Commune peut-elle, comme une entreprise privée, chercher à réaliser un gain aussi grand que possible par l'exploitation du service dont elle a assuré l'entreprise ? ”

“ Cependant, si le rôle modérateur joué par une Régie peut être retenu pour justifier le maintien d'une organisation existante il ne faut pas oublier que la fonction de régulateur de prix est une notion essentiellement intrinsèque à la marche de l'entreprise intéressée. Elle résulte de son fonctionnement même, et la création de la Régie résulte bien plutôt d'une notion extrinsèque, un intérêt collectif des habitants : celui de ne pas payer les denrées du commerce trop au-dessus de leur cours véritable. ”

“ Les recours dirigés contre les décisions qui établissent un service en régie peuvent être formulés par tout intéressé. Le plus souvent, ces délibérations sont attaquées par un commerçant ou un groupement corporatif qui se prétend lésé par l'institution d'un service municipal limitant les conditions d'exploitation de son commerce ou de son industrie. Mais l'exploitation d'un service en régie ayant une répercussion directe sur les finances communales, on doit admettre que la décision instituant ce service peut être attaquée par tout contribuable de la Commune1. ”

“ Quelles que soient les preuves que l'on puisse apporter de la régularité du fonctionnement de la boucherie municipale, quel que soit le bénéfice que puissent en tirer les habitants, quel que soit également le peu de préjudice porté au commerce libre vis-à-vis duquel la boucherie municipale joue davantage le rôle d'un organisme régulateur que celui d'un monopole, il faut néanmoins que cette boucherie soit supprimée, car son existence est contraire au principe même de l'interdiction faite aux Communes d'exercer un commerce ou une industrie. ”

“ Quant à présent, le parti que préfère la Haute Assemblée est celui qui consiste à affirmer que les circonstances de l'espèce soumise à son attention révèlent la présence d'un intérêt public de nature à justifier la création de la Régie, sans définir les éléments qui ont retenu son attention, et sans énumérer les circonstances qui composent l'intérêt public auquel il se réfère.
Cette réserve du Conseil d'Etat peut paraître critiquable ; elle correspond en fait, la plupart du temps, à un véritable défaut de motif ; elle laisse à l'Assemblée une entière souveraineté d'appréciation ”

“ Il faut d'ailleurs reconnaître que le plus souvent les Communes recherchent par l'exploitation de régies un résultat tout différent de celui d'une entreprise commerciale et que leur exploitation est le plus souvent désintéressée. Cette disparition du bénéfice dans le calcul des prix auxquels la Commune sera à même de fournir ses services aux usagers de la régie est en elle-même la cause de l'interdiction proposée contre les initiatives communales. ”

“ Ce besoin peut présenter les aspects les plus divers ;
il peut être, par exemple, soit un besoin d'hygiène, soit un besoin de ravitaillement, soit même dans certains cas, un besoin d'agrément utile et instructif. Mais ce besoin doit entrer dans le cadre des attributions de la Commune. Un simple besoin politique ne saurait justifier la création d'une Régie. Il y aurait là un véritable détournement de pouvoirs puisque la Commune userait de moyens mis à sa disposition dans un but tout autre que celui pour la poursuite duquel ils ont été établis. ”

“ L'institution d'un service en régie constitue chaque fois une étape vers l'avènement du municipalisme intégral, si bien qu'il serait permis de rêver d'un groupement entre les mains d'une organisation municipale de toutes les fonctions essentielles de la vie courante. De sa naissance jusqu'à sa mort, le citoyen pourrait ainsi organiser sa vie en ayant recours aux seuls organes communaux. ”

“ La notion de circonstances exceptionnelles, apparaît donc, aux yeux de l'observateur averti comme étant plus quantitative que qualitative. Les circonstances autorisant la création de la régie ne deviennent exceptionnelles que par leur importance ; leur nature importe peu, car, ces circonstances peuvent se manifester dans les domaines les plus divers. Qu'il s'agisse de soins médicaux, d'alimentation, de transport ou de spectacle, dès l'instant que l'intérêt invoqué atteint un degré suffisant d'intensité, il devient exceptionnel. ”

“ La mise en régie de certains services publics, est apparue à beaucoup d'égards, comme un véritable acheminement vers ce que l'on a appelé, le socialisme municipal.
En effet, créer des transports municipaux, des boucheries, des buanderies, des boulangeries municipales, établir des organismes d'achat ou de vente sous l'égide de la Commune, n'est-ce point aboutir, en définitive, à une sorte de collectivisation locale de certaines branches du commerce ou de l'industrie ? ”

“ Le côté économique d'une telle exploitation n'est en effet que tout à fait secondaire, et il ne porte pas en réalité sur un service d'utilité publique, mais bien sur un véritable service public : le service de l'enseignement. ”

“ Alors qu'au cours des années d'avant guerre, tout en proclamant en principe la possibilité de l'institution de Régies municipales, le Conseil d'Etat n'avait à l'exception de rares exemples qu'il faut aller chercher dans les Colonies, jamais admis l'existence de circonstances exceptionnelles rendant légitimes la création d'une Régie, la Haute-Assemblée n'est pas restée insensible aux tendances qui se manifestaient aussi bien dans le milieu législatif qu'au sein même de l'administration, en faveur d'un plus large pouvoir reconnu aux Communes. ”

“ Il n'est pas inutile que les Communes, tentées de créer trop facilement des Régies municipales, craignent la censure du Conseil d'Etat, et ne puissent savoir à l'avance, si leur initiative sera approuvée ou au contraire condamnée. Cette incertitude même est de nature à les inciter à une plus grande prudence et à les empêcher de céder trop facilement à la tentation de doter la Commune d'entreprises qui sortent du cadre de son activité normale. ”

“ Il est d'ailleurs tout à fait conforme aux principes mêmes de la liberté du commerce et de l'industrie que les Régies aient en vue l'obtention de bénéfices. Il serait au contraire tout à fait dangereux pour l'industrie privée de voir se développer l'exploitation d'un service qui, à raison de son caractère spécial et de l'absence de réalisation d'un gain rendrait toute concurrence impossible.
Lorsque l'exploitation de la Régie se traduit par des bénéfices on a vu que ces bénéfices sont inscrits au budget communal. ”

“ C'est ainsi que, dans les entreprises de distribution d'eau, de gaz, d'énergie électrique, dans celles de nettoyage ou d'enlèvement des immondices, dans celles ayant pour objet l'organisation des transports en commun, la collaboration de la collectivité publique apparaît nécessaire du fait que chacune de ces entreprises se trouve dans l'obligation de se servir du domaine public communal, soit pour traverser ce domaine au moyen de canalisations, soit pour y faire stationner ses véhicules, soit même pour veiller au bon entretien des voies et chemins qui dépendent de ce patrimoine collectif. ”

“ C'est enfin le souci mitigé de réaliser une meilleure stabilité sociale et celui de tirer parti des biens de la Commune qui a poussé le législateur à voter divers textes destinés à permettre le morcellement des biens communaux et l'accession de tous les habitants au droit à la propriété. A cet ordre d'idées, se rattache la loi du 12 avril 1906, qui, après la loi du 30 nov. 1894 sur les habitations à bon marché a permis aux Communes de s'intéresser aux entreprises privées ayant pour objet de construire des habitations à bon marché. ”

“ Un sentiment en effet se fait jour de plus en plus dans l'esprit de nombreuses municipalités ; elles veulent à l'instar des propriétaires privés doter la ville qu'elles administrent d'œuvres et d'établissements divers. Parfois dans un but de surenchère électorale, quelquefois par doctrine politique, souvent aussi par intérêt sincère des habitants, les Conseils Municipaux créent des entreprises qui, dans leur esprit, constituent un enrichissement de la Commune, tout en offrant à ses habitants des avantages matériels incontestables. ”

“ Ils sont simplement des employés d'une entreprise industrielle qui, bien qu'ayant par son objet un certain caractère d'intérêt public et bien que répondant à un besoin d'utilité générale doit dans l'esprit même des textes qui la réglementent, être exploitée dans les mêmes conditions qu'une entreprise privée. La Régie doit, comme une industrie particulière, chercher la réalisation de bénéfices et les prix de revient doivent être calculés comme des prix de revient commerciaux en tenant compte notamment de tous les frais généraux et de toutes les dépenses d'amortissement. ”

“ Il serait donc très difficile à l'aide de la jurisprudence de définir en pure doctrine ce que la Haute-Assemblée entendait par « circonstances exceptionnelles », car cette notion n'est pas à la vérité une notion juridique. Elle est seulement une notion d'opportunité, qui s'inspire avant tout de l'intérêt général des membres de la collectivité intéressée. ”

“ L'argument tiré de la concurrence redoutable faite à l'initiative privée, par un service public fortement organisé et ayant le secours d'avantages particuliers, a fait l'objet d'une jurisprudence aujourd'hui établie du Conseil d'Etat. Cf. entre autres, un arrêt du 13 janvier 1933 Mironneau, S., 1933-3-41. Le principe admis est que, dans le domaine des transports, l'initiative privée n'est pas entièrement libre et doit s'attendre à des sacrifices et à des conditions d'exploitation sévèrement organisées d'une part et plus sévèrement encore concurrencées d'autre part. ”

“ Si les Conseils Municipaux ont toujours l'initiative de la création d'une Régie municipale, c'est en définitive l'autorité administrative supérieure qui devra apprécier selon les circonstances si les initiatives des Communes sont bien justifiées par l'intérêt public. ”

“ En premier lieu, il faut mentionner les circonstances extérieures aux Régies municipales et au fonctionnement de l'administration communale qui ont pu amener les municipalités à faire du commerce ou de l'industrie.
Les circonstances exceptionnelles sont de celles-là. Elles sont en effet extérieures à la Régie elle-même ; elles participent de l'état social d'un pays, des conditions économiques, de l'évolution industrielle, et des nécessités de fait qui s'imposent à l'attention des pouvoirs publics en dehors du fonctionnement normal des services habituellement régis par ces pouvoirs. ”

“ Mais il est certain, cependant, qu'elles constituent un apport sérieux de la doctrine d'après laquelle les collectivités doivent, sans se substituer aux initiatives privées, contrôler néanmoins les entreprises individuelles, de façon à mieux assurer la satisfaction des intérêts généraux.
N'est-ce pas, au surplus, un aspect trop souvent négligé de l'intérêt public que de pousser jusque sur le domaine de certaines branches de l'industrie ou du commerce, de véritables ramifications, de nature à empêcher des abus ou des carences ? ”

“ Le droit n'est pas, en effet, l'exposé aride et mort d'institutions factices; il participe à la vie du corps social et s'épanouit en pleine réalité. Les décisions de jurisprudence doivent donc être coordonnées et ramenées aux notions plus générales auxquelles elles se subordonnent, car, seule, la règle juridique est susceptible de donner aux institutions publiques, une armature solide. ”