Juge administratif

“ Extraire des lois existantes et coordonner méthodiquement les cas auxquels s'étend la juridiction de l'administrateur ou du juge administratif, est un travail pour lequel on aura besoin de consulter, outre ces lois qui n'ont pas tout prévu, la jurisprudence du conseil d'Etat qui les a souvent interprétées, et les auteurs qui les ont quelquefois critiquées. ”

“ Est-il vrai que l'administration soit, comme on le lui a souvent reproché, juge dans sa propre cause ? Il faudrait, pour que l'objection fût fondée, que le jugement du contentieux appartint aux agents administratifs. Mais les conseillers d'État qui statuent sur les pourvois ne sont pas les auteurs des faits dont les administrés se plaignent. L'administration, en effet, n'est pas un tout confus où l'action et la juridiction soient mêlées ”

“ VI. Ainsi donc la séparation des pouvoirs, qui suppose essentiellement une spécialisation fonctionnelle, a été considérée comme aboutissant à la séparation de l'administration active et de l'administration contentieuse : le contentieux
administratif doit être dévolu à un organe ayant la qualité de juge. ”

“ On a confié le contentieux à des « juges » sans se préoccuper des anciennes distinctions : ordre judiciaire pour le contentieux entre les particuliers et tribunaux administratifs, participant encore de l'administratiot, émanant d'elle, pour le contentieux administratif.
Dès qu'il y a juge, judiciaire ou administratif, il peut juger un contentieux et l'idéal c'est qu'il soit seul à le juger : ainsi la distinction matérielle des fonctions correspondra plus exactement avec la distinction organique : la fonction juridictionnelle aux organes juridictionnels exclusivement. ”

“ Lorsqu'une question, tranchée par une décision d'une autorité administrative quelconque, se trouve être, au fond, de la compétence soit de l'autorité judiciaire (3) , soit d'une des autorités juridiques inférieures au conseil d'État, dont nous avons parlé (4) , désignée expressément comme juge, la réclamation à laquelle donne lieu cette décision doit être portée directement, soit devant les tribunaux judiciaires, soit devant cette juridiction contentieuse inférieure. ”

“ Il résulte des règles et des formes prescrites par l'ordonnance de 1828 (l'intervention du ministère public) , qu'un conflit ne peut être élevé devant un tribunal de commerce (6) , ni devant un juge de paix, au civil, etc. (7) ; mais il peut l'être sur l'appel interjeté de leurs décisions (8) . Un déclinatoire (9) peut être proposé devant le président d'un tribunal de première instance, statuant en référé, et le conflit élevé, par suite, sur l'appel de son ordonnance (10) . ”

“ Chacun des ministres individuellement se trouvait, de la sorte, érigé en juge ordinaire et suprême de tout le contentieux administratif de son département, concurremment avec le directoire exécutif. L'institution du conseil d'Etat a modifié cet état de choses, mais ne l'a pas détruit. Les ministres ont conservé, chacun dans sa partie, la qualité de juges ordinaires du contentieux administratif ; ils n'ont perdu que le caractère de juges suprêmes et en dernier ressort. Leur juridiction n'a pas été limitée, quant aux matières qu'elle embrassait ”

“ Au contraire, les limités pourront en être plus étendues lorsque les citoyens auront obtenu, en matière contentieuse administrative, des juges indépendans du gouvernement et inamovibles dans leurs fonctions, parce qu'alors, d'un côté, le gouvernement n'aura plus, en indiquant aux parties pour juge plutôt le tribunal administratif que le tribunal judiciaire, d'autre intérêt véritable que celui de l'ordre public et du maintien des compétences ”

“ Chaque ministre juge, en appel, les recours formés devant lui contre les décisions contentieuses des préfets, dans tous les cas où ces recours doivent ou peuvent lui être soumis, avant d'aboutir au conseil d'Etat.
611. Chaque ministre doit être directement saisi de toutes les contestations se référant au service administratif dont il est le chef, et qu'aucun texte ne lui a expressément retirées. Dans certains cas. la juridiction ministérielle résulte formellement des lois et des règlements. ”

“ Nous eussions plutôt compris le contraire, car le juge des référés ne peut prendre que des décisions provisoires et ses empiétements sur le domaine administratif sont, par suite, bien moins dangereux. La jurisprudence est cependant formelle.
198. — L'autorité judiciaire est compétente, pour faire exécuter, clans les limites de son droit, et uniquement en vue d'un intérêt privé, une décision administrative. ”

“ Les tribunaux sont des intéressés dans les procès particuliers ; le fonctionnaire administratif ne se trouve juge , au contraire, qu'après avoir été partie,. Les réclamations contre les actes administratifs attaquent les ministres; au moins dans la personne de leurs délégués : est-ce à eux d'y recueillir les prin-i cipes d'une jurisprudence administrative, propre à perfectionner et les lois et le mode de leur exécution ? de manière à fermer tout accès à l'arbitraire ? Un effort si généreux , l'espérerons nous d'hommes qu'un penchant naturel en- ”

“ Sur ce point, en donnant aux conseils de plus larges pouvoirs, on a jugé à propos de donner aux particuliers des moyens de défense plus efficaces.
chage et doit, dans ce cas, être prononcée dans le mois qui suit la demande (art. 66) 1.
Les recours ouverts aux intéressés par les art. 63 et 64 sont d'ordre administratif. Contre la décision du préfet qui refuserait satisfaction aux requérants, le recours devant le Conseil d'État est possible ; il sera introduit et jugé, dit l'art. 67, « dans la forme du recours pour excès de pouvoir »2. ”

“ Aujourd'hui la justice administrative est remise au Conseil d'État souverain et au-dessous de lui à des Conseils subordonnés qui ne prennent pas une part directe à l'administration active, et forment des tribunaux spéciaux, intermédiaires entre les tribunaux ordinaires et l'administration. Autrefois l'institution de la justice administrative était une arme fournie aux ministres contre les Parlements. Aujourd'hui c'est une garantie donnée aux
citoyens contre l'arbitraire administratif. ”

“ S'agit-il d'une interprétation générale ou réglementaire d'un arrêté, d'une ordonnance ou d'un décret émanés du Gouvernement? Les tribunaux sont toujours incompétents pour la donner, par la raison bien simple que l'article 5 C. Nap. défend aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises. Et comme le Conseil d'état, statuant sur le contentieux administratif, exerce une sorte de juridiction, il faut dire qu'il est tout aussi incompétent que le serait un tribunal judiciaire pour donner une interprétation de ce genre. ”

“ La mission de l'administration active est de donner satisfaction aux besoins de l'intérêt général; et, dans les litiges administratifs, cet intérêt général est représenté par l'acte administratif qui a heurté les droits ou les intérêts privés réclamant contre lui. C'est pourquoi la compétence des tribunaux administratifs n'a plus de raison d'être, et fait place à celle des tribunaux judiciaires , à moins d'un texte contraire, du moment qu'il ne s'agit pas d'une attaque dirigée contre un acte de l'administration et d'une entrave apportée à l'accomplissement de sa mission. ”

“ L'autorité qui sera ainsi appelée à contrôler la décision administrative fera à la fois office de juge, puisqu'elle tranchera un différend, et office d'administrateur supérieur, puisqu'elle redressera une erreur ou une illégalité de l'administration. Ce pouvoir intermédiaire, qui tient à la fois de l'exécutif et du judiciaire, pourra être réuni à l'un ou à l'autre selon que les traditions d'un pays, les conditions générales de son organisation administra- tive et judiciaire le porteront à fortifier l'influence des tribunaux ou celle de l'administration. ”

“ Un premier système exige le recours préalable au conseil d'État, soit que la poursuite émane du ministère public, soit qu'elle émane d'une partie civile : c'est la jurisprudence constante du conseil d'État ”

“ Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée, par une disposition législative, à l'autorité administrative, il pourra, alors même que l'administration ne serait pas en cause, demander le renvoi de l'affaire devant l'autorité compétente. ”

“ Un tribunal judiciaire peut être valablement saisi de la connaissance de délits se rattachant à des actes administratifs et a pleine compétence pour apprécier toutes les circonstances de ces délits, pourvu qu'ils se détachent nettement de la fonction publique et qu'ils n'exigent l'examen ou l'appréciation d'aucun acte administratif proprement dit. ”

“ Les questions de compétence sont tranchées par décret royal rendu après avis de l'assemblée plénière du Conseil d'État : 1° lorsqu'il y a conflit d'attributions, positif ou négatif, entre les ministres ou entre diverses autorités administratives; 2° lorsque la décision d'une autorité ou d'un tribunal administratif est attaquée devant le Gouvernement, pour incompétence ou pour excès de pouvoir, par une autorité judiciaire qui se prétend lésée dans ses attributions ; 3° lorsqu'il y a conflit positif ou négatif entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. ”

“ La règle du double degré de juridiction admise en matière judiciaire, doit l'être également en matière administrative, et elle ne serait pas observée si, le ministre faisant acte de gestion, le Conseil d'État était le seul tribunal qui fut saisi.
Il est aisé de répondre à ce double argument : 1° Si les décisions du ministre ont les mêmes effets que les jugements, c'est parce que les actes émanant des administrateurs emportent présomption de vérité et ont la force exécutoire. ”

“ Les règles suivant lesquelles les tribunaux tranchent les litiges entre les personnes sont écrites dans des codes particuliers (code de procédure, code d'instruction criminelle) . L'organisation judiciaire s'étudie en même temps que ces règles.
L'expression administration englobe toutes les autres fonctions du pouvoir exécutif. Tous les services qui concourent à l'exécution des lois, les services de justice exceptés, sont des services administratifs, et le droit administratif est l'ensemble des principes et des préceptes suivant lesquels leur activité s'exerce. ”

“ Quand un tribunal est saisi d'une action pour laquelle il n'est pas compétent, si cette affaire est de celles qui appartiennent à l'administration, l'autorité administrative peut la revendiquer après avoir invité à se dessaisir le tribunal où elle a été indûment portée. ”

“ D'après certains auteurs les ministres seraient, outre des agents d'exécution, des juges prononçant sur le contentieux administratif. Dans un autre système, au contraire, sans nier leurs attributions contentieuses, on soutient qu'elles sont inséparables de leur autorité administrative et n'en sont pour ainsi dire qu'un mode d'application. Cette dernière opinion nous paraît la plus conforme à l'esprit de notre législation et à la jurisprudence du Conseil d'Etat. ”

“ Ainsi, il y a incompétence ratione materioe , lorsqu'on introduit par la voie contentieuse une demande qui ne peut être adressée qu'au pouvoir gracieux; lorsqu'on porte devant une juridiction administrative une contestation qui est de la compétence des tribunaux judiciaires ; et, enfin, lorsqu'on soumet à un tribunal administratif un litige qui est dans les attributions d'une autorité administrative d'un ordre différent, ce qui arriverait, par exemple, si l'on soumettait au ministre une affaire qui est de la compétence du conseil de préfecture. ”

“ Les tribunaux de l'ordre judiciaire forment ce qu'on appelle l'autorité judiciaire, par opposition à l'autorité administrative, laquelle comprend dans un sens large l'administration proprement dite, dont s'occupe spécialement le numéro qui précède, et la juridiction administrative dont nous venons de parler. ”

“ On ne voit fonctionner, pendant la Révolution, aucune juridiction administrative supérieure qui fasse fonction de juge d'appel à l'égard des administrations de département, comme autrefois le Conseil du roi à l'égard des intendants, comme plus tard le Conseil d'Etat à l'égard des conseils de préfecture. ”

“ Des recours contre les décrets portant règlement d'administration publique. — L'autorité judiciaire, dans les matières de sa compétence, suit, en ce qui concerne ces actes, la théorie du Conseil d'Etat : elle refuse d'appliquer, pour cause d'illégalité, et de sanctionner par des peines, les règlements d'administration publique qui auraient excédé le cadre de la délégation conférée par la loi au pouvoir exécutif (Crim. 18 mars 1932, D. H. 1932. 269) .
296. Des actes qui échappent, par leur nature, au recours pour excès de pouvoir. I. Les actes judiciaires. ”

“ Mais, contrairement à ce qui a lieu dans le conflit positif, où l'autorité administrative intervient directement et en dehors des parties, dans un intérêt d'ordre public, le conflit négatif se rapportant à une question d'intérêt privé est formé directement par les parties intéressées, par requête signée d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, si c'est un maire ou un préfet qui revendique le règlement de juges en faveur de sa commune ou de son département ”

“ Telle qu'elle est, la justice administrative, et surtout le conseil d'État, forme la seule garantie efficace qui puisse, en France, être donnée à l'administré contre l'administrateur. Elle contrôle l'administration, et offre aux droits privés la plus sérieuse protection contre ses abus de pouvoir. ”

“ Au milieu de cette confusion qui nous est révélée par un des membres les plus anciens et les plus distingués du Conseil d'Etat, peut-on reconnaître les juges du droit commun en matière administrative? ne doit-il pas arriver souvent que les justiciables fassent fausse route, que les administrateurs-juges confondent leurs différentes attributions et que l'on ait la plus grande peine à discerner le véritable caractère des actes émanés de cette autorité complexe. ”