Jean Biatarana

“ La Commission administrative prépare la décision, réunit tous les éléments de fait qui la conditionnent et c'est ce projet qui est proposé au Tribunal des dommages de guerre qui va décider. C'est là une attribution analogue aux attributions de « juridiction gracieuse » devant les tribunaux de l'ordre judiciaire ; elle procède du même esprit : confier à un organe juridictionnel du point de vue organique, présentant par conséquent des garanties spéciales, la protection des incapables et des faibles. ”

“ Les organismes créés spécialement en vue de statuer au contentieux et qui exerceront la fonction juridictionnelle comme principale attribution sont la minorité. La plupart ont pour principal rôle d'administrer ou de conseiller: l'atteinte à la séparation qui en résulte sera d'ailleurs atténuée pour certains d'entre eux par la création en leur sein d'une séparation des fonctions rendue possible par leur division en « cellules » qui arriveront, en fait, à se spécialiser les unes dans les matières d'administration, d'autres dans le jugement des affaires contentieuses ”

“ On a confié le contentieux à des « juges » sans se préoccuper des anciennes distinctions : ordre judiciaire pour le contentieux entre les particuliers et tribunaux administratifs, participant encore de l'administratiot, émanant d'elle, pour le contentieux administratif.
Dès qu'il y a juge, judiciaire ou administratif, il peut juger un contentieux et l'idéal c'est qu'il soit seul à le juger : ainsi la distinction matérielle des fonctions correspondra plus exactement avec la distinction organique : la fonction juridictionnelle aux organes juridictionnels exclusivement. ”

“ Tous les vieux préjugés sont ainsi plus ou moins ébranlés au profit de conceptions plus nettes et plus logiques : les tribunaux et cours des pensions sont assurément l'exemple le plus typique : ils ne sont composés que de membres des tribunaux judiciaires et pourtant ils statuent sur un contentieux administratif et en tant que tribunaux administratifs, et le Conseil d'Etat aura à statuer en cassation sur les recours, contre leurs propres jugements. ”

“ La séparation complète suppose que les tribunaux administratifs n'ont aucun point de contact avec l'administration; tribunaux, ils sont autonomes. Cette autonomie exige que soient réalisées certaines conditions.
Une première condition est indispensable : l'organe, dont on veut faire un tribunal, doit évidemment exercer la fonction juridictionnelle : il ne doit donc pas se borner à instruire l'affaire portée devant lui et à donner son avis à un administrateur qui jugerait; c'est lui qui doit faire l'acte par lequel se réalise l'exercice de la fonction juridictionnelle ”

“ Parmi les organismes remplissant des fonctions juridictionnelles et composés en partie d'administrateurs ceux que nous venons d'étudier du point de vue de leur composition forment une catégorie particulière. Leur composition, en effet, ne réalise que très imparfaitement, dans l'ensemble, la séparation de l'administration active et de l'administration contentieuse : des administrateurs actifs, des membres de conseils à compétence consultative et à côté des personnages qui ne présentent que très rarement la qualité de juges avec esprit d'indépendance et d'impartialité et garanties de situation. ”

“ Comment sont prises ces décisions et dans quelles formes? La loi n'indique pas la forme des délibérations. Par analogie avec ce qui se passe devant un certain nombre de tribunaux et notamment devant les Tribunaux militaires, les instructions ministérielles ont toujours disposé que les voix soient recueillies en commençant par celle du membre qui prend séance le dernier, c'est-à-dire le plus bas dans l'ordre des prérogatives, en l'espèce le conseiller d'arrondissement; on remonte ensuite jusqu'au président. C'est la seule règle qui soit posée : elle n'aura même pas à jouer souvent. ”

“ Mais il y a plus et l'on peut dégager l'indice d'une tendance significative : dans ces tribunaux où l'on désirait des garanties sérieuses pour le particulier on a écarté les administrateurs actifs, et, opérant ainsi une séparation complète d'avec l'administration, on a eu l'idée d'une formation juridictionnelle du point de vue organique à qui devait être dévolue la fonction de juger et on a osé réunir, juxtaposer au moins, les juges administratifs avec les juges de l'ordre judiciaire, alors que jusque-là la séparation était rigoureusement tranchée entre eux. ”

“ Partout ou presque, intervention d'administrateurs : membres de conseils administratifs ou administrateurs actifs : souvent ils constituent l'élément essentiel de la composition. Pas de juges qui fassent carrière dans l'une ou l'autre de ces juridictions : les magistrats véritables sont empruntés à d'autres corps de juges : Conseil d'Etat, Cour des comptes, ordre judiciaire ; souvent ce sont des particuliers : techniciens ou intéressés au fonctionnement du service désignés par leurs pairs et même par l'administration et généralement pour un temps très court. ”

“ En ce qui concerne les séances, il n'est pas nécessaire que le Conseil soit au complet, mais « il est indispensable que les deux membres de l'enseignement primaire privé, qui, aux termes de la loi doivent être adjoints au Conseil départemental pour l'examen des affaires disciplinaires et contentieuses intéressant l'enseignement privé, soient présents ou qu'ils aient été dûment convoqués et que la preuve en soit au dossier. Autrement la partie serait privée de l'une des garanties que la loi a voulu lui assurer1 ». ”

“ Le Conseil de discipline du personnel de l'inspection du travail, nommé chaque année, comprend d'abord des administrateurs hauts fonctionnaires membres de droit ou désignés par le ministre : le directeur du travail, président, le chef du cabinet ou à son défaut l'adjoint au chef du cabinet désigné par le ministre, le directeur du personnel et de l'administration générale, un membre de la commission supérieure du travail désigné par le ministre, le chef du bureau du personnel central et extérieur et un chef de bureau de la direction du travail désigné par le ministre. ”

“ Cependant il est des règles que le Conseil d'Etat a eu maintes fois l'occasion d'affirmer, même à l'égard des tribunaux administratifs spéciaux : tous doivent respecter le droit de défense libre et contradictoire des parties, qui doivent notamment avoir à leur disposition toutes les pièces du dossier ; d'autre part les décisions doivent satisfaire aux conditions des jugements : elles doivent au moins être motivées et elles sont insusceptibles de retrait. ”

“ L'autonomie des tribunaux administratifs a pu enfin être atténuée du fait que les garanties de situation qui existent normalement pour un organe ayant la qualité de juge n'ont pas été suffisamment reconnues aux juges composant ces tribunaux. Leur situation peut, à cet égard, être extrêmement variée : ou ils formeront un corps de juges de carrière, avec de solides garanties sinon de droit tout au moins de fait; ou bien ils pourront impunément passer d'un tribunal à l'administration ”

“ Enfin l'essentiel des attributions du Conseil de révision est de classer les conscrits par catégories d'après leurs aptitudes physiques ; il y a quatre catégories : bons pour le service armé; bons pour le service auxiliaire, ceux qui sont atteints d'une infirmité relative, sans être faibles de constitution; ajournés, ceux qui ont une constitution physique trop faible; exemptés, ceux qui ont une constitution générale mauvaise ou certaines infirmités déterminant une impotence fonctionnelle, partielle ou totale. ”

“ La Commission supérieure des allocations militaires a une composition plus complexe que la Commission de surveillance et de contrôle des soins gratuits' : elle est davantage soumise à l'influence de l'administration, en ce sens que les administrateurs y occupent une place importante. ”

“ En effet, pour la plupart, le contentieux est très peu abondant ; et les tribunaux qui ont à connaître d'un contentieux abondant sont des tribunaux à caractère temporaire et destinés à disparaître avec le service qui avait nécessité leur création. Ces tribunaux sont adaptés
chacun,au fonctionnement d'un service public et connaissent, en général, d'un contentieux très spécialisé : que le service vienne à recevoir une organisation différente sur un point déterminé : c'est toute la matière du contentieux qui disparaît d'un coup et, avec elle, l'organe qui avait spécialement à en connaître. ”

“ A la question de la procédure on peut rattacher celle du recours : toutes les décisions des tribunaux administratifs qui statuent en dernier ressort (à l'exception de la Commission supérieure des dommages de guerre, émanation du Conseil d'Etat, qui connaît en appel des décisions des tribunaux des dommages de guerre) sont susceptibles d'un recours au Conseil d'Etat. ”

“ III. Les organes du troisième type sont extrêmement nombreux; ils représentent en quelque sorte le stade moyen actuel de l'évolution des organes disciplinaires vers la juridictionnalisation et la séparation d'avec l'administration. La plupart des conseils ou tribunaux disciplinaires, en effet, comprennent à côté des administrateurs, hauts fonctionnaires jouissant du pouvoir hiérarchique, des membres élus par les fonctionnaires susceptibles d'être soumis à la répression disciplinaire. ”

“ La composition d'un organe et l'établissement d'une procédure dans les formes juridictionnelles ayant essentiellement pour but de procurer des garanties aux particuliers qui sont assujettis à son action, il semble que le législateur ait voulu pour certaines opérations administratives protéger davantage les administrés que pour des opérations juridictionnelles. ”

“ III. Section spéciale de la Commission supérieure, — La Commission supérieure a été complétée par la loi du 2 mai 1924 d'une section spéciale chargée de « statuer en matière de révision»; elle est organisée suivant les mêmes principes : présidée par un conseiller à la Cour de cassation, elle comprend en outre quatre conseillers d'Etat ou maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, quatre magistrats de la Cour des comptes et quatre de la Cour d'appel. Le président et les membres de la section spéciale peuvent être choisis indifféremment parmi les magistrats honoraires ou en exercice ”

“ Il ne pourra y avoir attributions juridictionnelles que si des réclamations sont présentées ; mais encore faut-il déceler ce que peut contenir ce terme « réclamations » : toutes les réclamations ne seront pas des prétentions donnant naissance à des situations contentieuses. D'abord les jeunes gens, leurs parents ou leurs représentants pourront présenter des « observations » : pas de situations contentieuses, c'est l'effet de la procédure contradictoire : les intéressés collaborent seulement à l'examen des motifs dont dépend la décision du Conseil. ”

“ Le Conseil départemental peut exercer un contrôle direct sur les écoles car il peut déléguer au tiers de ses membres le droit d'entrer dans tous les établissements de l'enseignement primaire; c'est lui qui désigne également un ou plusieurs délégués par canton pour surveiller les écoles. ”

“ La majorité appartient donc aux administrateurs actifs qui sont au nombre de trois, alors que le juge de paix sera tout seul; il pourra seulement intervenir pour faire peser le poids de l'autorité qu'il tient de sa qualité de juge ; mais son influence sera encore réduite de ce que la présidence appartient au sous-préfet.
La séparation est d'autant moins réalisée que le préfet peut exercer le recours devant la Commission cantonale ou le faire exercer par son délégué, c'est-à-dire le sous-préfet. ”

“ Cette conception de Jèze est inadmissible et il suffit d'en rappeler la critique faite par le doyen Duguit2 : « J'estime, dit-il, que mon savant collègue se trompe; la volonté du législateur ne peut pas faire qu'un acte non juridictionnel en lui-même le devienne et réciproquement. Il a raison de dire que le caractère juridictionnel ne dépend ni de la qualité de l'organe, ni de la procédure suivie, mais il dépend du caractère intrinsèque de la décision,caractère que le législateur ne peut pas créer arbitrairement. » ”

“ Ainsi la majorité peut appartenir à des membres non administrateurs et c'est un progrès important en faveur de l'indépendance de cet organisme vis-à-vis de l'administration; mais, comme dans le précédent, le sous-préfet a la présidence et, de plus, deux dès nouveaux membres sont des émanations de l'administration : seul le délégué des sociétés de secours mutuel sera vraiment indépendant. ”

“ Les juges pouront être pris en dehors d'un corps de magistrats faisant carrière et en dehors des administrateurs. Ce système, fréquemment employé dans les tribunaux spéciaux, a pour but d'assurer la participation des particuliers soumis au service qui sera l'objet des recours contentieux et aussi de permettre l'intervention de personnalités compétentes lorsque le contentieux présentera un caractère technique accentué. ”

“ Les Conseils universitaires sont beaucoup plus des organismes à compétence d'administration consultative et même active que des juridictions spécialisées dans la fonction juridictionnelle. Au point de vue juridictionnel, ils ont surtout des attributions en matière disciplinaire. Les attributions contentieuses proprement dites2 sont peu nombreuses, en fait et en droit, par rapport à ces autres attributions. ”

“ C'est le préfet qui fixe la date de l'élection ; mais par ailleurs, le mode de scrutin offre des garanties : « chaque électeur insère son bulletin de vote dans une enveloppe cachetée, sans signe extérieur. Il place cette enveloppe sous un second pli cacheté, portant extérieurement sa signature et la mention « Conseil départemental, Election » et le cachet de la mairie. ”

“ Avant que le Conseil de discipline soit appelé à donner son avis sur l'application des peines, l'intéressé est informé des griefs articulés contre lui et est avisé en même temps que toutes les pièces de l'affaire sont tenues à sa disposition pour qu'il puisse en prendre connaissance au lieu, jour et heure fixés par son chef de service. S'il en a exprimé le désir, communication lui sera en même temps faite, à titre personnel
et confidentiel, des notes signalétiques et autres documents composant son dossier individuel. ”

“ Le juge dans la conception moderne est un agent qui a une physionomie tout à fait spéciale2 ».
III. Mais cette règle, très stricte, imposant une séparation rigoureuse du « pouvoir judiciaire » d'avec les autres,_a été posée à une époque où seul avait été considéré « le contentieux privé », c'est-à-dire le contentieux constitué par les litiges entre particuliers; et Montesquieu lui-même, lorsqu'il pose la distinction organique des fonctions, n'a en vue que ce contentieux, auquel il désire assurer un jugement indépendant et impartial. ”