Antoine-Jules Mallein

“ Le principe électif était partout dans l'organisation administrative ; il n'est à présent nulle part ! Mais qui s'étonnerait d'un changement aussi complet ? Dans les circonstances où le nouveau chef de l'Etat arrivait au pouvoir, il avait besoin d'une centralisation énergique, et la nation française , lassée par une longue période d'agitations, et séduite par la gloire à laquelle l'associait le plus grand capitaine des temps modernes, acceptait
avec empressement ces péripéties de la constitution et de l'administration. ”

“ Dans chaque canton, il y a une administration municipale; dans chaque commune un agent municipal. La réunion des agents municipaux forme la municipalité du canton, que préside un fonctionnaire choisi parmi les habitants des communes qu'il renferme. Cette organisation se complique dans les communes populeuses, auxquelles la loi donne plusieurs agents municipaux, et dans les grandes villes, qu'elle dote de plusieurs administrations municipales, en observant, pour ces deux cas, des règles basées sur l'accroissement proportionnel de la population. ”

“ De nouveaux systèmes d'organisation pourraient, en effet, modifier la compétence sans ébranler les formes de procéder.
Rapidité dans la marche, économie dans les frais, cet adage, répété chaque fois qu'il a été question d'établir des règles de procédure nouvelles, doit être absolu sur le champ de l'administration, où il aura d'ailleurs l'avantage de simplifier.
Dans l'ordre de la juridiction volontaire, il y a peu de règles écrites, tout est presque d'usage. ”

“ Ce qui rend le droit administratif plus remarquablement mobile à l'époque où nous vivons qu'à toute autre, ce sont des choses nouvelles et des inventions qui font surgir, sans relâche, des nécessités législatives : c'est le progrès partout. ”

“ Mais, si le principe de l'unité semble être la loi constitutive de l'administration centrale, on cesse d'en retrouver l'apparence dans les départements et dans les districts.'L'action administrative, en effet, y devient collective ou délibérante ; l'administration, dans le département, se compose de trente-six membres et d'un procureur général syndic élus par les citoyens; huit des trente-six membres forment un directoire qui administre, mais qui, à raison de sa composition, ne peut rien arrêter qu'à la majorité des voix; les vingt-quatre autres membres forment un conseil ”

“ L'administration, à son tour, ressent le contre-coup des révolutions, et le droit administratif doit nécessairement être modifié en beaucoup d'endroits, quand les lois constitutionnelles ont éprouvé des atteintes graves. ”

“ Mais l'arrondissement n'aura pas la même existence civile, le conseil et le sous-préfet qui lui ont été donnés n'étant que des rouages inférieurs de la double administration départementale.
A ce contraste de principes et d'applications, entre l'organisation administrative de 1799 et celles qui se sont succédé pendant les dix années précédentes, il faut ajouter le droit de nommer. Dans le cours de ces dix années, les citoyens ont élu tous les fonctionnaires, même pour l'administration du département, quoiqu'elle ne fût alors qu'une simple division de l'administration nationale ”

“ Code administratif devrait nécessairement faire une grande place.
Dans l'exemple que les lois sur l'expropriation viennent de me fournir, on ne cesse de voir la main de l'homme occupée à des travaux aussi divers que nombreux, et qui semblent donner, par leur diversité même, l'explication naturelle de la mobilité du droit qui les gouverne. ”

“ Mais, pour l'exécution des lois et pour l'administration à ses degrés divers, elle maintient le principe de l'organisation collective, d'abord, en instituant un directoire exécutif composé de cinq membres au faite de la hiérarchie nouvelle; ensuite, en créant, avec le même caractère, des administrations inférieures, tout autrement organisées cependant que les précédentes (1) .Continuant de borner mes aperçus aux variations de l'organisation administrative, le peu que je viens de dire suffit pour ce qui concerne l'administration générale et centrale. ”

“ Extraire des lois existantes et coordonner méthodiquement les cas auxquels s'étend la juridiction de l'administrateur ou du juge administratif, est un travail pour lequel on aura besoin de consulter, outre ces lois qui n'ont pas tout prévu, la jurisprudence du conseil d'Etat qui les a souvent interprétées, et les auteurs qui les ont quelquefois critiquées. ”

“ Faites donc un Code administratif, en présence de ces complications et de tant d'hypothèses analogues que préparent des progrès différents !
Le gaz se substitue à d'insuffisants moyens d'éclairage ; il prodigue, à la fois, la lumière et la chaleur. L'acclimatation des fruits et des animaux étrangers accroît nos ressources alimentaires. L'agriculture a aussi ses découvertes, et, quelquefois, elle rajeunit de vieilles idées qu'elle féconde par des procédés nouveaux: le drainage rend la fertilité aux terrains humides ”

“ La marche qu'il suit et sa décadence font ensuite revivre, dans de frappantes analogies, le 18 brumaire, la transition du consulat temporaire au consulat à vie, celle de cette magistrature politique à l'empire, l'assentiment des populations deux fois demandé sur des mesures constitutionnelles fondamentales, la forme elle-même des actes qui opérèrent ces derniers changements, et la gloire des armes qui n'a point fait, cette fois, la conquête de la position, mais qui n'a pas tardé à la couronner. ”

“ Si elle veut tout embrasser, elle associe, par ses traités ou par ses leçons, les définitions, l'expression des idées de justice, les principes généraux, les textes de lois, leur raison d'être, la jurisprudence. Si elle se contente de résumer, elle extrait la substance de toutes ces choses, en insistant sur les définitions, sur le lien qui rattache les systèmes à la justice, sur leur philosophie, et en laissant de côté les arrêts et presque tous les textes.
Un Code, tout au contraire, est exclusivement un recueil méthodique de textes ”

“ Qui ne voit que la simultanéité de leur action doit ouvrir, sur le sol administratif, une longue période d'institutions, de lois et de règlements nouveaux, d'abord à l'état d'essai, puis fixés avec moins d'incertitude, mais n'atteignant jamais ce caractère de permanence qui est le propre des lois civiles de droit commun P Si l'on pressent ce mouvement partout, ce doit être principalement dans l'organisation administrative et dans les circonscriptions, soit administratives, soit judiciaires, soit militaires. ”

“ C'est une provocation légale, au gouvernement d'étudier, et, plus tard, à la puissance législative d'ordonner. C'est le point de départ d'une instruction, à laquelle une issue défavorable peut être réservée, mais qui ne saurait traiter dédaigneusement l'initiative sur laquelle elle se sera ouverte (1) . Dans un volume publié il y a trois ans (2) , j'ai discuté accidentellement, pour la résoudre dans un sens opposé au désir du conseil général de la Dordogne, la question qu'il a soulevée depuis. ”

“ Une année ne s'est pas écoulée, que la transition est close par le retour de l'empire (3) . Les institutions appropriées à ce régime existant déjà, en vertu de la constitution de 1852 et de quelques lois qui l'avaient suivie, l'administration n'a pas subi de changements importants. Il faut cependant noter une loi nouvelle sur l'organisation municipale, abrogeant celle de 1831, mais reproduisant en grande partie ses dispositions (4) . ”

“ Le phénomène naturel de l'électricité maîtrisé par le génie de l'homme tient du prodige, et a, peut-être, un avenir encore plus étendu que la force motrice due à la vapeur. L'humanité en espère un puissant agent médical ; la science y cherche un moyen de dissiper les ténèbres au profit des cités et de la navigation; l'économie domestique a le pressentiment \&gue de services qu'elle en recevra; l'économie politique elle-même s'émput à la pensée des conquêtes que la fortune sociale devra, quelque jour, à la mise en œuvre d'une telle puissance. ”

“ Pour le département, le canton et la commune, le principe électif est maintenu et appliqué à toutes les fonctions administratives. Mais les conseils placés jusqu'alors auprès de chaque centre de gestion sont supprimés. Au surplus, l'administration directe continue d'être exposée partout aux inconvénients de la délibération dans l'action. ”

“ Le droit constitutionnel est la doctrine culminante, dont le droit administratif est souvent
(4) Considérations sur l'enseignement du droit administratif.
le développement et la procédure; celui-là est l'origine, celui-ci la conséquence.
A la mobilité que lui imprime le droit constitutionnel, vient se joindre, pour le droit administratif, celle qui résulte de sa nature propre, et qui est indépendante des ébranlements politiques.
L'administration est un domaine sans cesse fouillé, dans tous les sens, à des profondeurs indéterminées. ”

“ Dans cette longue suite d'époques, la diversité des institutions administratives et le mouvement des lois de l'admir nistration ont été, sinon en totalité, du moins en très-grande partie, la conséquence des vicissitudes de la politique.
Ce sont aussi des faits politiques qui ont produit, de 1780
à 1791, la mémorable réforme au sein de laquelle sont nés les principes de l'indépendance, de la distinction et de la distribution des pouvoirs, de l'uniformité des lois en général, et de l'identité des institutions et des règles de l'administration en particulier. ”

“ On y procède souvent par voie d'essai, et, quelquefois, le moment qu'on avait cru le plus propice pour une loi définitive, bien plus, cette loi elle-même, adoptée après de longues expériences et des travaux jugés complets, n'ont été que la veille d'un système opposé, commandé par des faits nouveaux jusqu'alors imprévus. ”

“ Mais de ce que le mouvement des choses et la dissemblance des travaux de l'homme expliquent, en partie, la mobilité des lois administratives sur des objets nombreux, on doit se garder de conclure que, sur d'autres où l'on peut faire des observations tout opposées, l'immobilité des choses et l'uniformité des travaux aient dû assurer la fixité de la législation. ”

“ A travers les exemples que j'ai rassemblés, sur la mobilité de l'administration et du droit qui la concerne, on n'a pas cessé de voir en France, pendant l'ancien régime, de même que postérieurement à 1789, une administration centrale et des administrations inférieures. Pour chacune il y a eu aussi des circonscriptions territoriales qni n'ont éprouvé, depuis soixante et dix ans, que de légères oscillations. Le mouvement a été beaucoup plus grand, il est vrai, dans l'institution des fonctionnaires ou des corps prenant part, soit à la gestion, soit au contentieux. ”

“ Aussi les pouvoirs étaient-ils souvent confondus, et plus souvent encore exer*cés par des fonctionnaires, et régis par des lois ou des usages qui variaient dans chaque lieu. Les conflits, si fréquents entre la couronne, la féodalité , les états généraux et les parlements, qui luttaient pour conserver ou pour s'arroger des droits plus ou moins fondés ou des prérogatives plus ou moins usurpées, n'étaient pas mieux des éléments d'uniformité dans l'administration et dans ses lois particulières, que dans les tribunaux et dans les lois de la juridiction commune ”

“ La science seule le pouvait sans se faire accuser d'imprévoyance. Mais, si les auteurs ont prouvé qu'il est possible de faire un code administratif, ils ont mieux prouvé encore, qu'une œuvre de ce genre renfermera toujours des éléments d'altérations successives, qni ne tarderont pas à la détruire, sinon dans sa totalité, du moins dans son ensemble, dans une grande partie de ses textes, et dans les prévisions d'utilité pratique et durable qui l'auront fait concevoir. ”

“ « En résumé, dit-il, le droit civil est préexistant et im, « muable, au moins en substance ; le droit administratif, « essentiellement arbitraire et variable (2) . »
Avant d'arriver là, M. Trolley a recherché, dans la comparaison du droit civil et du droit administratif, les causes d'une infériorité qu'il redoute pour ce dernier, sous le rapport des progrès et de la popularité de la science; il a jeté un coup d'œil sur ses annales; il a rattaché de nouveau, par des exemples, à la législation politique, la législation administrative ”

“ Mais , ajoute-t-il, il sera toujours meilleur pour les administrés, et plus favorable à la science elle-même, de les réduire à une méthode que de les abandonner à la confusion actuelle (1) .
Si l'auteur se préoccupait exclusivement de la science et de l'enseignement; si, dans ce double intérêt, il tendait au même but, — sans le dépasser, — que le judicieux de Gérando, appliquant aux lois administratives ridée systématique de Domat et de Pothier (2) , son opinion ne trouverait pas de contradicteur. ”

“ Il ne faudrait pas conclure de là que, le progrès venant à s'arrêter, ou atteignant les limites que Dieu lui a nécessairement assignées, ce qui ne peut être entrepris maintenant deviendra possible, lorsque arrivera la situation stationnaire qui doit succéder à ce mouvement. ”

“ Cette législation est-elle du moins fixée?
Qu'on attende trente ans encore, et peut-être ne serat-on pas plus avancé, pour résoudre la question, qu'on ne l'est maintenant. Ne dit-on pas tous les jours à cette oc- casion, et n'a-t-on pas raison de dire, que ce qui s'est fait n'est rien, en comparaison de ce qui reste à faire ? Les découvertes qui étonnent le monde ont mis sur la voie de beaucoup d'autres qui se révéleront avec le temps, pour commander, par de nouveaux besoins sociaux, de nouvelles dispositions législatives. ”