Henri Garnier

“ La Grande-Bretagne ne redoute pas une agression directe. Si elle intervient dans une guerre, c'est uniquement dans les limites du Pacte de la S. D. N. Dans cette hypothèse, elle désire ne pas renouveler le conflit sur la liberté des mers qui l'a opposée aux Etats-Unis. Malgré son grand désir de donner pleine valeur à la S. D. N., le Gouvernement anglais réserve sa liberté d'action. L'attitude de la Grande-Bretagne se modèle sur la politique américaine.
L'Angleterre a une grande confiance, comme il a été déjà dit, dans la S. D. N. A cet égard, le plébiscite des sanctions est révélateur. ”

“ Les protestations des neutres n'acquièrent pleine valeur pour le belligérant qu'en comparaison des risques qu'il y aurait à n'en pas tenir compte. Les forces navales jouent alors un rôle prépondérant. Si le neutre ou l'union des parties lésées possède la supériorité, la liberté des mers sera respectée. Si l'un des belligérants a construit une marine capable d'assurer la maîtrise de la mer, il pourra dicter sa volonté. Ainsi la question des armements navals reste indissolublement liée à celle de la liberté des mers. ”

“ « Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne veulent avoir une marine plus forte pour surveiller l'étendue de leurs communications. Mais la marine n'a pas seulement un rôle de police. Elle a un rôle de combat, et la grande mobilité actuelle de la flotte permettrait de la concentrer tout entière, et ce serait très dangereux pour une flotte plus faible. Craindre que le Japon, s'il possède la parité se livre à des excès, c'est faire insulte à l'honneur japonais ». ”

“ L'agresseur ne peut considérer les sanctions comme un « acte hostile ».. Il ne doit pas notamment se livrer à des représailles.
Vis-à-vis du commerce, il serait tenu de respecter intégralement la liberté des mers. Ceci ne vise pas seulement la limitation des droits des belligérants comme elle était demandée par les neutres avant 1919, mais une liberté totale avec absence même de la notion de contrebande. C'est le résultat inormal, semble-t-il, de la différenciation de mesures prises par les neutres sanctionnistes en vue, d'une part d'affaiblir l'agresseur, et de l'autre d'aider sa victime. ”

“ Les obligations qui pèsent sur les belligérants lorsqu'ils veulent restreindre la navigation neutre, permettent de constater le droit de chaque nation à la jouissance de la mer. La notion de communauté de la mer est respectée. La liberté des mers subsiste, amoindrie peut-être ; le trafic n'est pas interrompu unilatéralement. Rappelons que les Américains n'ont jamais contesté aux belligérants le droit de mener une guerre effective.
La difficulté de cette solution est de trouver un juste équilibre entre les sacrifices des neutres et les intérêts des belligérants. ”

“ Toute entrave unilatérale à la liberté des mers nuit aux échanges, est contraire au libre développement des nations, et, par là, à la civilisation. Seule, la communauté internationale peut porter atteinte à l'utilisation de la mer : navigation, pêche, ou commerce. Ces restrictions seraient particulièrement utiles en temps de guerre, pour lutter contre l'agresseur en le privant de tout ravitaillement. Cette notion de la mer - res communis si elle semble le résultat logique de la collaboration internationale, est loin d'être admise et a fortiori, appliquée dans toutes ses conséquences. ”

“ En faveur de l'insaisissabilité de la propriété privée ennemie, le délégué des Etats-Unis, M. Choate, fait valoir des arguments d'humanité, — la guerre terrestre, sauf le cas de réquisition, ne confisque pas les biens privés ennemis, — et des arguments d'utilité. Le délégué du Brésil, Ruy Barbosa, insiste sur ces derniers, en rappelant l'avantage que trouverait la Grande-Bretagne à pouvoir se ravitailler librement par mer.
Si les Américains sont favorables à l'immunité de la propriété privée ennemie, ils admettent pourtant des limites : la contrebande de guerre et le droit au blocus. ”

“ Il est préférable de considérer le monde avec plus de clairvoyance. En droit, l'éventualité de la guerre est prévue dans le Pacte de la Société des Nations. Si le Pacte Kellogg condamne la guerre, c'est bien parce qu'elle existe toujours. En fait, plusieurs conflits ont eu lieu depuis la signature du Pacte de Paris. Si la paix peut être rompue, la violation du pacte n'autorise pas les belligérants — que ce soit l'agresseur ou sa victime — à molester la navigation neutre. ”

“ Les Etats-Unis ne s'opposeraient pas à l'action collective prévue dans le pacte de la Société des Nations.
La Grande-Bretagne a cherché à obtenir l'adhésion des Etats-Unis à la Société des Nations, ou, tout au moins, à une collaboration passive, ce qui aurait résolu la liberté des mers. Les Etats-Unis ont envisagé la question sous un autre aspect. Ils se montrent favorables aux efforts pacifiques des autres nations et laissent présumer, sans qu'ils s'en doutent, une collaboration active de leur part. Ils sont surtout désireux d'éviter toute participation à une guerre nouvelle. ”

“ D'autre part, il faut restreindre la guerre. L'Acte de neutralité ne permet pas de mettre l'embargo sur les exportations de matières indispensables aux opérations militaires. Il semble cependant conforme à l'esprit et à la lettre de cet acte de ne pas ravitailler de ces produits les belligérants (10) . Il y a là un embargo moral qui se traduit par des conseils officiels sans interdiction légale.
La politique américaine tend à concilier les deux notions opposées ; la neutralité par l'isolement, et le maintien de la paix générale par la coopération. ”

“ Les Américains désirent moins de croiseurs mais d'un tonnage plus élevé ; ils réclament un chiffre égal à celui qui avait été accordé à la Grande-Bretagne. Le problème est insoluble parce que les lois de la mer ne sont pas codifiées. Ignorant la position de l'Angleterre, si elle devenait belligérante, les Américains cherchent à protéger leur commerce, et le seul moyen d'assurer
efficacement cette protection est de posséder une flotte qui ne soit inférieure à aucune autre. ”

“ Elle ne sépare pas les continents, elle les relie de routes toutes tracées. Ces voies admirables de communication ont été utilisées dès l'époque la plus reculée, alors que les obstacles présentés par la montagne et le désert rebutèrent longtemps le génie des hommes. Quelques contrées ne sont pas baignées par la mer, et — à cette exception près — on peut dire que le commerce maritime est l'indice le plus sûr de la prospérité d'un pays. ”

“ Navire libre, marchandise libre. Le gouvernement américain refuse de signer une convention où il perd la course : c'est la seule arme qu'il possède pour défendre le commerce. Il ne l'utilisera d'ailleurs pas. Les Etats-Unis, dont la marine marchande croît d'année en année, ne possèdent pas encore de marine de guerre. Ils demandent alors, mais sans succès, l'insaisissabilité de la propriété ennemie sous pavillon ennemi.
La déclaration de Paris ne marque pas la fin du conflit
anglo-américain sur la liberté des mers. ”

“ La neutralité idéale mettait le pays à l'abri des perturbations commerciales de la guerre. En sacrifiant les gains que procurent les transactions avec les belligérants, elle permettrait d'éviter la crise économique qu'entraîne la cessation des ventes à la fin des hostilités. Il est à prévoir, cependant, que le commerce ne continuera pas à un rythme normal durant le conflit : la demande en produits, faite par les nations en guerre, sera modifiée qualitativement. ”

“ L'établissement de ces lois indispensables — la juridicité du territoire maritime n'est pas contestée — ne peut être l'œuvre d'une seule nation : l'hégémonie des mers se fait payer lourdement. Nul Etat n'a le droit de constituer à son profit des restrictions à l'usage de la mer. ”

“ Au point de vue économique, les Etats-Unis estiment que leur situation géographique les rend assimilables à une île. Leur commerce extérieur, maritime pour une grande part, est très exposé en cas de guerre. Des difficultés avec les belligérants ont de grandes chances de surgir.
Or, l'idée dominante de la politique américaine est d'éviter toute participation à un conflit. La « neutralité idéale » qui préserve de tout risque de guerre en même temps qu'elle assure un minimum de liberté au commerce
neutre, demeure le point crucial de la politique américaine en temps de guerre. ”

“ Il faut chercher à quelle notion juridique supérieure correspond chaque solution du problème de la liberté des mers. Les lois de la mer — la juridicité de la haute mer n'étant pas discutée — sont l'œuvre d'une personne morale que l'on doit déterminer. La communauté des nations est-elle à la base du régime juridique des espaces maritimes ? ”

“ La Grande Guerre va poser avec acuité le problème de la liberté des mers. Les Etats-Unis défendent leur commerce sur mer contre les restrictions imposées par les nations en conflit.
Durant les hostilités, de nombreux incidents séparent neutres et belligérants sur la question de la navigation neutre. Les puissances centrales ne respectent pas certaines règles de guerre maritime jusque-là reconnues. Les Alliés prennent des mesures de représailles. Les neutres, principalement les Etats-Unis, protestent contre la restriction de leurs exportations. ”

“ De la fin des hostilités jusqu'à l'époque actuelle, deux périodes peuvent être distinguées. Durant la première, qui s'étend jusqu'en 1928, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ne voient qu'une issue à leur rivalité : chaque nation essaye de conquérir l'hégémonie des mers. Des accords, péniblement élaborés, arrêtent la compétition navale et créent un équilibre de force instable. La deuxième période, celle qui a été exposée ici, débute lors de la signature du Pacte Briand Kellogg. ”

“ Au point de vue politique, un conflit entre puissances étrangères crée, dans les relations internationales, un trouble auquel les neutres ne peuvent échapper. Ils risquent notamment d'être amenés à prendre part aux hostilités. De plus, la guerre, depuis le pacte Briand-Kellog, est juridiquement considérée comme un crime international ; le gouvernement américain ne veut rien faire qui puisse favoriser ou prolonger une agression militaire. Les Etats-Unis montrent l'intérêt qu'ils portent au maintien de la paix. ”

“ La marine joue un rôle militaire de première importance et l'issue heureuse de la guerre peut dépendre des opérations navales. Cependant le rôle de pression économique reste primordial dans l'action de la marine de guerre. La rivalité anglo-américaine ne réside pas dans une menace réciproque de conquêtes. Chaque pays a des intentions pacifiques : il ne peut cependant admettre le sacrifice des avantages que lui confère sa politique internationale. ”

“ « Par sa situation mondiale, la Grande-Bretagne doit veiller à la protection de certains territoires et à la liberté des mers qui entourent son empire colonial ». Pour les Etats-Unis, il faut admettre que le pacte n'interdit ni la doctrine de Monroë, ni la protection de leurs intérêts en Chine.
La légitime défense présente un caractère élastique puisque c'est la nation elle-même qui détermine s'il y a légitime défense. ”

“ Lorsqu'aucune intervention des puissances n'a été décidée, il semble que l'on doive reprendre la notion de la neutralité telle qu'elle était entendue pendant la Grande Guerre. Les nations restées en dehors du conflit pourront revendiquer certaines prérogatives. ”

“ Les Américains sont les défenseurs des droits des neutres, donc de la liberté des mers, par tradition, par goût, car le pays est démocratique et enclin aux formules libérales, par intérêt puisque personne ne menace l'immense territoire, où l'exploitation des ressources commence à peine.
Les Etats-Unis continuent à briser les entraves à la liberté du commerce. En 1815, deux escadres forcent le dey d'Alger à signer un traité qui met définitivement fin au tribut payé par les navires américains (7) . ”

“ Une entente sur les lois de la mer ferait cesser la compétition anglo-américaine et, par là, aurait une influence sur le problème des armements en général.
Il faut noter qu'une entente sur les lois de la guerre maritime, sauf si elle comporte un renoncement presque complet des droits des neutres, est délicate. La guerre prend un caractère de lutte totale, et l'abandon d'une chance de succès, tel que l'arrêt du ravitaillement ennemi, semble peu compatible avec les tendances modernes. ”

“ Les Etats-Unis favorisent l'extension des droits des belligérants et, indirectement, l'action collective. A ce sujet, ou peut considérer la loi provisoire de neutralité comme une mesure, d'ailleurs involontaire, de collaboration partielle avec les pays sanctionnistes. Si l'embargo sur les armes pèse sur la victime, rien n'empêche les autres nations de la ravitailler : l'agresseur ne devra compter que sur lui-même. ”

“ Aucune sanction n'est prévue contre l'agresseur. Mais le Pacte Kellogg impose un devoir moral de restreindre la guerre. Désormais, la notion d'impartialité qui était à la base de l'ancidnne neutralité, n'est plus moralement acceptable : « La notion de neutralité même disparaît, car aucune nation signataire ne peut rester neutre, c'est-à-dire indifférante en face d'une violation du Pacte ». Le non belligérant ne doit plus profiter de la guerre en ravitaillant ceux qui combattent. Il ne peut fournir des armes, ce qui prolonge la durée des hostilités. ”

“ « Les Etats-Unis ne s'engageront jamais par avance dans un programme international ou une méthode d'action qui pourrait compromettre leur indépendance de jugement. Nous ne voulons, en aucun cas, envoyer notre marine, combattre dans une guerre de la S. D. N. ».
En 1934, l'opinion américaine s'intéresse à la définition de la meilleure politique de neutralité. Elle désire que, dans l'éventualité d'une guerre européenne, les risques de participation soient réduits au minimum. Il faut supprimer les points de friction avec les belligérants. ”