John Hathaway Spencer

“ C'est ce qu'a fini par reconnaître la Grande-Bretagne devant les juridictions internationales, encore qu'elle s'attache à l'interprétation doctrinale dans son droit interne (1) .
Envisageons maintenant, le problème au point de vue du tribunal international chargé de l'interprétation du traité. De même que pour les Etats, parties au litige, l'interprétation doctrinale ne suffit pas au juge international, parce qu'elle reste foncièrement subjective. Le respect pour les Etats souverains dont il est appelé à trancher le litige, exige qu'il rende son interprétation aussi objective que possible. ”

“ D'abord, affirmation paradoxale à première vue, il est des cas où il est impossible de démontrer une volonté suffisamment concordante et précise pour servir à interpréter le texte dont elle est la créatrice. Qu'il suffise de rappeler ici la théorie si contestée de l'autonomie de la volonté qu'invoquent les juges nationaux lorsqu'il s'agit dans le domaine du Droit international privé d'interpréter un contrat dont on ignore la loi impérative. Le juge est souvent obligé, pour en trouver une, d'imputer aux contractants une volonté commune qui, à la vérité, n'existe pas (1) . ”

“ « Ne peut-on soutenir aussi que lorsqu'un pays par une longue série de documents publics, d'actes législatifs, de concessions et de proclamations, a défini certains cours d'eau comme étant de rivières... qu'un autre pays a signé par la suite, un traité avec le précédent au sujet de ces mêmes cours d'eau et a employé les mêmes termes sans leui assigner spécifiquement une signification différente... ne peut-on soutenir à juste titre que les définitions précédemment employées et adoptées seraient mutuellement obligatoires pour toute interprétation du traité ? — Je crois qu'on le peut ». ”

“ Cependant, tout en supposant que les deux Traités soient assez rapprochés l'un de l'autre pour qu'une interprétation par analogie, puisse s'établir, nous ne saurions, néanmoins, nous rallier à cette argumentation parce qu'elle s'est basée sur un principe faux, d'après nous. Qu'un Tribunal international base l'interprétation d'un Traité sur celle ressortant des stipulations semblables d'un autre traité passé dans les mêmes buts, c'est interpréter d'une façon parfaitement juridique et judicieuse ”

“ Evidemment, devant les juridictions internationales (1) , nous entendons par ces termes (« travaux préparatoires ») , des négociations diplomatiques et les échanges de vues (2) officielles, et plus rarement, officieuses, qui ont précédé la rédaction et la ratification d'un traité.
Cependant, avec les complexités de la vie internationale actuelle, le problème devient beaucoup plus ardu à résoudre. Les négociations diplomatiques qui autrefois étaient pour la plupart bilatérales, deviennent avec la création d'une structure organique internationale, de plus en plus multilatérales (3) . ”

“ Il est, certes, exact, comme l'a remarqué le Gouvernement russe lors de la présentation de son projet d'arbitrage à la première Conférence de La Haye en 1899, que « tous les grands débats politiques se posent beaucoup plus sur l'abrogation, que sur l'application des traites ». (1) Il n'en reste pas moins vrai, abstraction faite des problèmes soulevés par l'abrogation des traités, que la question de leur interprétation joue un rôle de toute première importance dans le règlement des différends internationaux que préconisent les diverses Conventions conclues dans ce but depuis 1899. ”

“ Il convient, à cet égard, d'envisager la position du juge international, vis-à-vis des Etats parties au différend à lui apporté. A l'encontre du tribunal national qui partage la puissance publique en tant qu'un des pouvoirs de l'Etat et qui se trouve donc, sur un plan supérieur à celui où se placent les plaideurs comparaissant devant lui, — le tribunal international se trouve sur le même plan que les Etats parties au litige. ”

“ La laesio enormis et les pacta in favorem tertii du droit civil ne sont pas, par exemple, utiles pour l'interprétation des traités, et par contre, la force qui n'est pas complètement bannie du droit international conventionnel, opère l'annulation d'un contrat du droit civil. Si la règle rebus sic stantibus n'est pas étrangère au droit interne, ce n'est qu'un « droit reflet » pour employer l'expression de Laband, tel que la théorie de l'imprévision en ce qui concerne les contrats administratifs (1) . ”

“ « Parmi les Puissances signataires de ce Traité », dit le Tribunal, « figurent, notamment, l'Autriche-Hongrie, la France et l'Angleterre, qui sont également signataires du Traité de Paix de Saint-Germain. On peut, donc, conclure de ce rapprochement, qu'il n'a jamais été dans l'intention de ces Puissances siégeant à Saint-Germain, d'exclure les israëlites indigènes de Roumanie du bénéfice du Traité de paix et de leur contester la qualité de ressortissants roumains » (1) . ”

“ Il importait de décider si ou non, d'après l'article 297, lettre h, chiffre 2, alinéa 2 du Traité de Versailles, la Yougoslavie pouvait être considérée comme un « nouvel Etat ». Le tribunal donna une réponse négative basée, d'abord, sur un examen des autres traités de paix, et ensuite, sur des considérants ressortant des négociations mêmes. Que la Pologne et la Tchécoslovaquie soient considérées comme des Etats nouvellement créés est parfaitement compréhensible, car cette disposition fut la résultante d'une concession faite à la délégation allemande. ”

“ Les travaux préparatoires, lorsqu'ils sont invoqués pour l'interprétation des lois internes, interviennent dans des circonstances beaucoup plus favorables à leur usage que celles qui président à l'interprétation de traités devant une juridiction internationale. A la différence d'une loi, fruit parfois, d'un travail de mois et d'années, le traité international s'achève souvent après une courte période de négociations hâtives. ”

“ Aujourd'hui, la signification des mots n'est plus fixée par la loi, mais lorsqu'elle paraît évidente, il n'est pas permis d'y déroger (2) par un appel à la volonté de l'auteur. C'est là, le vestige de l'ancien formalisme rigide. Nous tenons à signaler la haute importance de cette règle, à savoir que lorsque le texte est clair il n'est pas besoin de l'interpréter, car nous la retrouverons dans le domaine de l'interprétation des traités par les juridictions internationales. ”

“ La seule façon de trancher effectivement la question en ce qui concerne la thèse de l'une des parties, c'est de quitter le terrain de l'argumentation subjective telle que l'interprétation doctrinale et de s'en rapporter aux faits qui ne se font connaître qu'à la suite de l'examen des travaux préparatoires. ”

“ Le professeur Brierly, jurisconsulte éminent, nous offre, toutefois, une autre explication qui semble mériter notre attention. Il a fait observer que la rédaction d'une loi ou d'un contrat anglais est beaucoup plus précise que celle employée aux mêmes buts sur le Continent. Par. conséquent, « elle reçoit et nécessite, peut-être, une interprétation plus littérale ». Tout au contraire, un Traité international nous dit le professeur Brierly, « n'exige pas, en général, les méthodes de l'interprétation très exactes qu'applique un Tribunal anglais à un Acte de Parlement » (2) . ”

“ Dans les Avis du 12 août 1922 (Avis N° II) et du 24 juin 1932, relatifs à l'Organisation Internationale du Travail, elle s'est refusée à se prévaloir d'une interprétation fondée sur la Convention de Berne de 1913. Dans l'avis N° II, on ne trouve même pas la moindre allusion à cette convention, alors qu'elle fut invoquée par le Gouvernement français dans sa plaidoirie, afin de formuler une interprétation des mots « industrie » et « industriel » se trouvant dans la Partie XIII du Traité de Versailles (1) . ”

“ Quittons le domaine de la théorie et plaçons-nous au point de vue de la pratique, — la même conclusion s'impose. Il ne serait pas inexact d'affirmer que depuis les arbitrages institués par le Traité Jay entre la Grande Bretagne et les Etats-Unis au début du dix-neuvième siècle, la plupart des décisions des juridictions internationales gravitent autour des questions d'interprétation. ”

“ Ce point de vue devint même plus clair, lorsque l'agent du Gouvernement français fit remarquer que l'Organisation internationale du Travail, en tant que partie de l'organisation de la Société des Nations doit s'inspirer de ses principes, dont l'un des plus importants est la publicité, la franchise, l'enregistrement des traités. Il en résulte qu'il faut « s'en tenir à ce qui seul a pu être connu... des Puissances appelées à accéder au Pacte... » Il conclut en disant que treize Etats étrangers aux négociations ont reçu seulement le texte du Traité et non pas les travaux préparatoires. ”

“ L'article 16 de cette convention, continue l'arbitre, établit la juridiction à laquelle sont soumises les contestations relatives à son interprétation.
Tels sont, en effet, exactement les buts de la Partie X du Traité de Versailles dont la Convention de 1922 reproduit sur plusieurs points la terminologie (1) . Il a, également institué une juridiction (semblable à plusieurs points de vue) pour trancher les contestations relatives à l'interprétation de ses dispositions. ”

“ Cette recevabilité admise en principe, il importe dès maintenant de préciser les limites qu'il faut assigner à ce recours devant les juridictions internationales, c'est-à-dire, les limites de sa recevabilité devant celles-ci.
Si ce recours est, en principe, recevable, il est d'autant plus indispensable de préciser ce qui peut en faire l'objet, quels documents et quelles données historiques peuvent se classer sous le chef de « travaux préparatoires », et, d'autre part, ceux qui doivent en être écartés. C'est la qualification du recours aux travaux préparatoires. ”

“ Dans les Etats dont les tribunaux se servent de l'interprétation historique, notamment, la France et les autres pays de l'Europe continentale, l'usage des travaux préparatoires afin d'interpréter les lois n'occasionne guère de difficultés d'ordre juridique puisque la règle cuius condere legem eiusdem est interpretari s'adapte parfaitement à la recherche de la volonté des législateurs. ”

“ Le gouvernement, soit d'office, soit à la demande des tribunaux peut établir une interprétation à leur intention. Nous ne voyons pas alors, comment les tribunaux puissent refuser, dans l'état actuel de la jurisprudence, d'accepter l'interprétation provenant des auteurs du traité. Ces déclarations interprétatives peuvent également intervenir lors des débats parlementaires précédant la promulgation et ratification du traité. C'est là, le problème qui fait l'objet de ce chapitre. ”

“ Tant qu'il est loisible aux hommes de faire librement des donations et de passer des contrats, et tant que la loi s'efforce de les mettre à exécution et d'en imposer le respect, tant la norme d'interprétation doit rester mobile, subjective et individuelle. ”

“ Le Tribunal fédéral suisse débouta le défendant de son déclinatoire d'incompétence pour le motif que d'après les travaux préparatoires du traité, et notamment, d'après la position prise par la France au cours de ces négociations, cette règle de compétence ne s'applique qu'aux actions intentées par les ressortissants de l'un des deux Etats contre ceux de l'autre, et non pas aux procès entre ressortissants du même Etat, dans l'espèce, entre ressortissants suisses (1) . ”

“ Il ne s'agit plus de dégager la volonté d'un seul, mais celle de plusieurs législateurs (négociateurs) , compliquée davantage par l'accession des Etats n'ayant pas pris part aux négociations. Enfin, le souverain national reste maître des lois et peut les changer à son gré, tandis que dans le domaine international, lié par le texte du traité envers les autres parties contractantes, il n'a plus le pouvoir de le modifier en cas d'une interprétation défavorable à ses intérêts (1) . ”

“ N'étant pas signataire du Traité de Versailles, la Suisse ne saurait être tenue par les dispositions de l'article 435 que dans la mesure où elle les a acceptées dans sa note du 5 mai 1919. Il en résulte que par rapport à la Suisse, cette note prime l'article 435, et la Cour déclare notamment que même si l'article 435 pouvait, à la rigueur, prévoir l'abrogation du régime existant, il ne saurait avoir cet effet à l'égard de la France et de la Suisse que « si le consentement de la Suisse n'était point nécessaire pour cette abrogation ». ”

“ Dantzig. Le conseil du gouvernement polonais soutint l'argumentation suivante : — bien que le traité de Versailles ne contienne aucune disposition attribuant à la Pologne le droit d'accès et de stationnement pour ses bâtiments de guerre dans le port de Dantzig, néanmoins, les principes généraux de droit présidant à l'instauration de la Ville libre de Dantzig et restés présents à l'esprit des négociateurs du Traité de Versailles conférèrent ce droit à la Pologne. ”

“ Par contre, à défaut d'une volonté expresse et commune, l'interprétation est sujette à tous les abus et la moindre déclaration d'une seule partie au cours des travaux préparatoires, pourrait être invoquée contre elle (2) .
Lorsque les négociations surviennent entre plusieurs Etats, cette présomption d'un consentement tacite, ne peut plus exister, les négociations étant multilatérales et compliquées, le silence de la part d'un des contractants peut signifier soit l'ignorance de la position prise par un autre, soit un dissentiment. ”

“ Le tribunal de La Haye dans l'affaire des Pêcheries de l'Atlantique du Nord examina une condition de pur droit existant au moment des négociations de la Convention de 1818, c'est-à-dire, la question de savoir si les droits octroyés aux pêcheurs américains par cette convention pouvaient dans l'esprit de ses négociateurs constituer une servitude. Le tribunal conclut par la négative, puisqu'il n'est pas de documents ni d'évidence pouvant établir qu'une telle conception fût présente à l'esprit des juristes ou négociateurs soit anglais, soit américains en 1818 ”

“ Pour terminer ce chapitre relatif à l'emploi des traités antérieurs, ainsi qu'il ressort de la méthode historique d'interprétation, nous relevons un arbitrage de la Cour Permanente d'Arbitrage de La Haye en 1910 (Les Pêcheries de l'Atlantique du Nord) qui offre tant de problèmes présentant divers aspects des questions que nous venons d'examiner, que nous estimons qu'il mérite une considération particulière, et, vu son importance pour le Droit international et le domaine plus restreint qui nous en occupe, — une analyse détaillée. ”

“ Le recours aux traités antérieurs pour interpréter les stipulations d'une convention diplomatique soulève le problème encore plus complexe de la recherche de l'intention des négociateurs, dans les circonstances, soit de fait, soit de Droit, qui ont présidé aux négociations. ”

“ La conséquence est évidente — c'est que cette règle du Droit interne anglais qui interdit le recours aux travaux préparatoires n'est plus applicable dans le domaine du Droit international conventionnel, où les nombreuses imprécisions des documents internationaux, rédigés souvent en plusieurs langues par de nombreux plénipotentiaires après de longues négociations, obligent à l'application des règles plus souples de l'école de l'interprétation historique. ”

“ La raison en est très simple, c'est parce qu'entre deux parties contractantes, la volonté de l'une peut être tacitement agréée par l'autre, tandis qu'une telle présomption n'est pas admissible lorsque les parties sont nombreuses et les négociations compliquées.
Ce principe fut admis dans l'arbitrage du .13 février 1866, « Les Pêcheries Réservées » qui a précédé celui connu plus tard sous le nom des « Pêcheries de l'Atlantique du Nord. Il s'agissait d'abord, de déterminer la signification du mot « rivière » employé dans le Traité du 5 juin 1854. ”

“ C'est que le critérium de la volonté deviendrait entre les mains d'un jury un instrument trop compliqué et peu maniable pour des personnes de faibles connaissances juridiques, d'où le péril des flottements dangereux dans l'interprétation d'actes juridiques. ”