Philippe Develle

“ En principe, l'on peut soutenir que normalement la puissance publique supporte les conséquences des actes de tous ses représentants. N'assume-t-elle que ceux-ci? Un arbitrage a décidé qu'il n'y a point de responsabilité si la faute n'est point due à une autorité publique.
A l'égard de la Société internationale, l'Etat seul apparaît, les formes qu'il adopte pour légiférer ou administrer sur son territoire sont matière de droit interne, une commune, une province n'ont point de personnalité morale internationale, à tout le moins ne participent-elles qu'à celle de la puissance publique. ”

“ Ainsi, ne serait-il pas équitable de tenir compte du caractère international de la concession? Certes un concours a été prêté à un Etat par un particulier, mais celui-ci est ressortissant d'une tierce puissance et c'est une portion de la richesse nationale qui a contribué au développement d'un pays. Il se peut, principalement aux débuts d'une exploitation, que cette dernière ne paie pas et qu'en dépit des fautes commises, les efforts du concessionnaire servent utilement le concédant pour l'avenir. ”

“ La concession, à l'origine, n'est pas qu'exclusivité, elle est aussi liberté; le particulier obtient souvent toute latitude pour atteindre le but qui lui est assigné par des moyens dont il est le maître. C'est ainsi qu'il fera librement appel aux capitaux, aux concours techniques, quelle que soit leur nationalité, qu'il achètera son matériel où et comme il l'entendra et que, sous réserve d'assurer le fonctionnement du service, il exploitera à sa guise. ”

“ Une semblable évolution qui a été celle du droit international traditionnel, ne laisse pas d'être combattue par l'évolution actuelle des règles de la concession. Il n'est pas douteux que l'emprise de l'autorité publique ne se fasse de plus en plus rude, que le contrôle des administrations ne devienne de plus en plus sévère, que la propriété ne soit, avec le temps, de moins en moins une prérogative absolue et qu'elle ne se réduise à ce que l'Etat consente à ce qu'elle soit, savoir peu de choses. ”

“ Un changement de régime intérieur, un renversement des alliances sont fréquemment, en ce domaine, des facteurs déterminants. Au surplus, les procédés sont divers comme les peuples et les hommes qui les emploient. Le transfert pur et simple à un titulaire appartenant à une nationalité différente est fort rare. C'est, en effet, l'indice d'une diplomatie trop peu évoluée pour mériter de porter ce nom. Mais tous les moyens insidieux qui rendent à un concessionnaire l'existence impossible sont de mise. Systématiquement chaque clause du contrat est méconnue et le doute ne bénéficie qu'au concédant. ”

“ Ils avouent implicitement ainsi que la concession est un moyen d'impérialisme et que la domination économique se superpose à la souveraineté politique jusqu'à la neutraliser et même l'asservir.
Mais les facteurs qui ont justifié l'octroi de la concession à l'étranger ne subsistent pas éternellement. Alors se déroule l'évolution inverse de celle que nous avons retracée. A mesure que l'Etat affermit son autorité, son emprise s'accroît sur les individus. Il considère avec méfiance les particuliers qui par leurs seules forces assument la gestion d'un service d'intérêt général. ”

“ Il se constitue donc un corps de doctrine qui protège non seulement le patrimoine intellectuel
et matériel des Etats, mais encore les droits de leurs ressortissants.
Entre concédant et concessionnaire, la lutte s'engage. Elle est coupée de trêves et d'armistices. Une crise brutalement surgit, au cours de laquelle le concédant tente de s'emparer de la concession. Par ses protestations diplomatiques, par ses démonstrations souvent appuyées par la force, l'Etat, dont le concessionnaire est sujet, s'y oppose. Il empêche une spoliation. Il n'évite pas toujours un amoindrissement. ”

“ Il contribue à transformer la concession en un fait international particulièrement fréquent. En outre, elle est l'instrument de choix pour gérer une institution d'utilité internationale. S'agit-il de constituer un organisme commun à plusieurs Etats, elle en offre le moyen et elle apparaît ainsi comme le procédé pratique de gestion des services publics internationaux. Comme tel, elle relève du droit administratif international.
Qu'il nous suffise, délaissant maintenant l'étude juridique, d'insister sur une remarque qui intéresse l'évolution
politique de la concession. ”

“ Ainsi les particuliers ne sont pas sujets de droit, ils en sont bien plutôt les objets. A notre sens, une telle conception nous paraît traduire plus exactement les faits dans l'état actuel du droit international, et spécialement dans le cas de concession. Comme le note Monsieur Politis, « l'on ne saurait ici se dispenser de l'intermédiaire des Etats » (1) . Bien souvent ils sont, en effet, au premier rang, et le particulier, titulaire de la concession, occupe une place seconde; à tout le moins, son action demeure fort souvent inspirée, contrôlée, appuyée par la nation à laquelle il appartient. ”

“ Optera-t-on pour le système du siège social ou celui du contrôle. Le premier a le mérite de la simplicité, il se fie aux signes extérieurs. Où est en apparence l'activité principale de la Société, est aussi le critérium déterminant de sa nationalité. Le contrôle implique au contraire un examen de la structure même de l'entreprise, elle suppose que l'on recherche quelles influences de personnes, de capitaux, y sont prépondérantes et cette étude révèle exactement la puissance avec laquelle elle a les liens principaux. ”

“ Dépourvu de toute industrie et de tout procédé d'exploitation perfectionnée, un gouvernement doit faire d'abord prospecter ses richesses naturelles, dresser un inventaire de son économie. Ceci fait, il faut ensuite la mettre en valeur.
En laisser la tâche à l'initiative privée est impossible. Les ressortissants de l'Etat n'ont ni la compétence technique, ni les capitaux indispensables. Reste le recours à des particuliers étrangers. Mais laisser libre cours à leur action, c'est pour le Gouvernement abdiquer tout contrôle. ”

“ Certains Etats en ont fait une manière d'industrie nationale. S'étant engagés, pour obtenir l'appui du capital ou de la technique étrangers, à leur confier l'exploitation d'un service public, ils sont souvent désireux de se dégager d'une telle convention, soit qu'elle ait été conclue par un Gouvernement et qu'une révolution en substitue un nouveau, soit que la pression de l'opinion publique l'y incite, soit que l'occasion s'avère propice aux marchandages avec le concessionnaire et les intérêts nationaux qu'il représente. ”

“ L'emprise de la puissance publique à l'égard des particuliers, à mesure qu'elle se développe, outre qu'elle invite ceux-ci à chercher refuge sur le plan international, se transpose et généralise, dans les relations entre les peuples, un régime nouveau peu favorable au progrès du droit international.
Pourtant, un tel travail, dont la valeur est relative au temps présent, peut-il être plus qu'un « instantané »? Il retrace une évolution du passé au cours de laquelle la concession a constitué le moyen d'affirmer les initiatives individuelles de faciliter l'expansion des impérialismes. ”

“ Nous ne l'estimons pas. La protection diplomatique est imparfaite tant qu'elle demeure une faculté dont un Etat est libre d'user. Il nous semble que loin d'être un droit, il conviendrait qu'elle devienne un devoir et qu'elle sanctionne automatiquement toute atteinte à la propriété privée du concessionnaire. Il faudrait donc distinguer très nettement un tel élément de la collaboration apportée par le particulier au service public ou des prérogatives politiques octroyées par le concédant.
L'intervention d'un Etat à l'égard de ce dernier ne serait pas alors obligatoire (1) . ”

“ Si, dans la concession, le particulier s'efface devant l'Etat, ses éléments permanents demeurent. Elle maintient toujours un équilibre, et ce que le concessionnaire perd en liberté d'action, il le gagne en garanties. Au surplus, la reconnaissance du statut de services d'intérêt général n'incitera-t-elle pas, dans l'avenir, à augmenter le nombre de ces organismes qui tenus en fiefs de l'Etat sont gérés par la collaboration des particuliers avec l'administration. ”

“ Cependant l'on ne saurait, sous prétexte de défendre les droits privés, restreindre à l'extrême la liberté des Etats. Il ne faut pas oublier que pour une nation, les obstacles financiers sont souvent dirimants; les accumuler, c'est entraver d'autant sa souveraineté. Aussi doit-on estimer que le respect de la propriété privée, s'il exclut les simples expectatives, s'impose essentiellement en ce qui a trait aux relations contractuelles. Ce faisant, les situations fondées sur une autorisation unilatérale de caractère précaire et révocable en sont exclues. ”

“ Le procédé, sans nul doute, marque une pleine confiance envers la souveraineté. Il se repose sur elle de la sauvegarde des droits individuels que la loi internationale reconnaît aux particuliers.
L'on ne manquera pas d'en signaler le péril. En un domaine qui, dans une large mesure, reste politique, l'on risquera que la situation du concessionnaire ne soit la monnaie d'une transaction commode. Un Etat renoncera à l'exercice de sa protection en échange de quelque avantage et il sacrifiera, ce faisant, l'individu aux nécessités impérieuses d'un rapprochement diplomatique. ”

“ S'il se rapproche de la déchéance en ce qu'il permet à un Etat de se dégager d'une concession, s'il sauvegarde ce faisant la souveraineté du concédant en lui permettant de changer son collaborateur dans l'intérêt du service, il a aussi l'avantage de garantir pleinement les droits de propriété du particulier. En général, une puissance le fera intervenir quand elle s'estimera capable de gérer par elle-même ses organismes publics, quand elle tiendra pour désirable de s'affranchir de toute immixtion étrangère. ”

“ Pour le mandat A, les représentants des communautés acheminées vers l'indépendance sont les autorités concédantes, certes elles exercent une semblable prérogative en accord avec les conseils de la nation mandataire. Cette dernière a un devoir analogue à celui de l'état protecteur, elle doit garantir son pupille contre tout contrôle d'une puissance étrangère, or, l'on sait quelle peut être en ce domaine la portée d'une concession imprudemment accordée. Compte tenu d'une telle observation elle doit obliger le concédant à garantir l'égalité économique. ”

“ Si l'on admet, et nous le croyons fermement, que le droit international se développe, par transposition sur le plan des rapports entre les peuples, des idées et des systèmes juridiques en usage dans les relations internes, l'on reconnaîtra que le système ainsi construit ne vaut que pour le temps présent, que sa valeur est toute relative et qu'une modification des conceptions actuellement reçues en ce qui concerne la concession dans les différents pays, l'influence directement. ”

“ Il y a lieu de les compenser, s'il y a préjudice spécial ou s'il y a simultanément violation d'une obligation internationale. Certes quelles qu'en soient les conditions, l'atteinte à la propriété privée demeure semblable. La guerre est un cas de force majeure, mais les luttes civiles sont, selon le droit international, une anomalie, une faute de service de l'Etat qui les a laissé surgir. Une réparation s'impose donc, à condition que le dommage résulte d'un acte injuste ou de négligence coupable, commis par l'Etat menacé par l'insurrection. ”

“ Indemniser les droits de propriété privée du concessionnaire représente de prime abord une lourde charge financière et souvent le devoir de ne rompre le contrat qu'en effectuant le rachat arrête-t-il l'impatience de puissances pourtant désireuses de s'assurer une totale indépendance. Aussi le concédant s'efforce-t-il d'obtenir les ressources nécessaires par un emprunt antérieur, mais c'est généralement substituer à l'influence du concessionnaire, celle de capitalistes également étrangers. ”

“ De cette analyse des dispositions du rachat, il apparaît, sans pouvoir à la vérité ici déterminer si l'indemnité versée compense exactement la valeur des droits cédés par le concessionnaire, que du moins tous les éléments de la concession ont ici leur contre-partie. L'essence d'une semblable convention, c'est la faculté d'exploiter un travail, que l'on a construit, pendant un laps de temps assez long pour que cette gestion puisse rémunérer les capitaux investis tant dans l'exécution de l'ouvrage que dans l'usage qui en est fait. ”

“ Encore celle-ci s'est-elle faite plus largement puisqu'elle envisage comme élément constitutif de l'imprévision le facteur politique de la modification des limites territoriales autant et plus que le bouleversement économique. De même l'application des notions de rachat et de réadaptation, l'intrusion erronée, à notre sens, des notions de droit civil en matière de transfert de souveraineté, témoignent de cette influence constante du droit interne. A mesure qu'il se transforme, qu'il évolue vers un moindre respect de la propriété, le droit international ne peut qu'en subir les répercussions. ”

“ L'on ne saurait lier une souveraineté qui est chargée d'intérêts collectifs et l'obliger à les sacrifier pour l'avantage exclusif d'un particulier. En renonçant à intervenir auprès du concédant, l'Etat se borne à estimer que les profits politiques attachés par exemple au maintien de la convention ne balancent point les inconvénients résultant de sa démarche, c'est une question d'opportunité dont la solution lui revient exclusivement. ”

“ Par exemple, l'abandon du monopole de construction des pipes-lines, la renonciation à la moitié de la sphère d'exploitation, sa limitation à une surface maxima, la garantie d'un bénéfice forfaitaire et la promesse d'éliminer progressivement les étrangers au profit des Persans en donnent le témoignage. La réadaptation est donc un moyen de se conformer à l'évolution normale qui consacre la perte progressive par le concessionnaire de sa liberté de mouvement et le laisse exposé à la méfiance d'un nationalisme chaque jour plus soupçonneux. ”

“ La méthode que nous avons choisie, savoir: exposer les règles auxquelles l'on arrive, tant en suivant les développements du droit qu'en se fiant à la conception que nous nous faisons du progrès de la société internationale, et confronter les principes avec la pratique constante des rapports entre Etats, donne une impression assez décevante. Trop souvent, les solutions qui constituent la base même des directives juridiques ne sont que des transactions établies au détriment des principes du droit, dont elles affaiblissent la portée puisqu'à leur tour, elles font jurisprudence. ”

“ Indiscutablement une réparation s'impose en cas de dommage causé par une sédition aux installations d'un concessionnaire.
Il est aisé d'en définir le fondement: le devoir primordial du concédant est de maintenir l'ordre public, il est en faute de n'avoir point pris toutes mesures susceptibles de l'assurer, il est plus coupable encore à l'égard de l'étranger accueilli sur son sol et lié par une convention. Du reste, le bon fonctionnement de la concession suppose la garantie d'un certain équilibre financier. ”

“ Mais supprimer sa responsabilité par une disposition formelle d'un accord international n'est-ce point démontrer qu'elle existe et que l'on peut seulement y déroger par accord passé avec les Etats dont les ressortissants s'établissent sur ce territoire. Au surplus, cette règle se fonde sur des motifs qui ne sont point dépourvus de valeur.
En accueillant les étrangers, toute puissance assume à leur égard un devoir de protection. ”