Jacques Debacq

“ Nous admettons, disent les partisans du referendum constitutionnel, que le pays n'exerce pas lui-même ses pouvoirs et les délègue à des représentants ; mais encore faut-il qu'il consente lui-même cette délégation, c'est-àdire ratifie la Constitution. D'ailleurs le referendum constitutionnel ne présente pas les mêmes inconvénients que le referendum législatif: il n'est pas pour le peuple une cause de fréquents dérangements, les changements de constitution étant, par bonheur, assez rares. Enfin la sanction du peuple ne peut que donner plus de solidité à la constitution et ajouter à sa stabilité. ”

“ Une loi est votée par les Chambres ; elle est de nature à amener des complications graves à l'intérieur ou à l'extérieur.
Le souverain doit envisager attentivement les conséquences qu'elle peut avoir. Personne n'est mieux placé que lui pour remplir cette mission. Si en son âme et conscience il juge la loi dangereuse, il doit y mettre son veto. Il ne relève sur ce point que de lui-même et ne doit pas s'occuper de rechercher, sinon à titre accessoire, de quel côté est la majorité du peuple, car cette loi est peut-être le résultat d'un entraînement passager. ”

“ Appliqué à la confection des lois, le referendum est la consécration la plus éclatante que l'on puisse donner au principe de la souveraineté du peuple, si l'on veut bien reconnaître l'impossibilité du gouvernement direct dans les sociétés modernes. L'introduction du referendum dans le domaine de la législation ordinaire marque le point culminant du développement de cette institution ; mais c'est aussi sur ce terrain qu'elle prête le plus aux critiques des partisans du régime représentatif. ”

“ La démocratie menace chaque jour davantage le régime représentatif. Le mot fameux, prononcé par le prince Albert en 1861: «Le gouvernement représentatif est dans sa crise », n'a pas cessé d'être juste : la crise dure toujours. Comment se terminera-t-elle? Tout dépendra de la sagesse de la démocratie. Devenu tout puissant, le peuple voudra-t-il bouleverser l'ancien état de choses, s'emparer du pouvoir, prendre en mains la direction des affaires et construire de toutes pièces un édifice nouveau? ”

“ Le peuple est las de se voir à la merci d'un certain nombre d'individus qui le flattent pour parvenir et, aussitôt au pouvoir, se hâtent d'oublier leurs engagements et se conduisent en maîtres absolus. Tout cela doit finir. Le référendum donnera à la législation un caractère populaire, en harmonie avec les tendances actuelles. Il remettra chaque chose à sa place, en ruinant l'omnipotence des Chambres et en restituant à la nation l'exercice effectif de la souveraineté qu'elle n'aurait jamais dû perdre. ”

“ On flattera toujours le peuple, on abusera toujours de sa crédulité, ce qui n'est pas difficile ; seulement les moyens employés par les politiciens seront plus grossiers. Je doute fort que la crainte du peuple inspire la sagesse politique aux gouvernants et je crains bien plutôt qu'elle ne les dispose à la servilité et aux complaisances honteuses vis-à-vis des électeurs.
On ne voit pas trop, d'autre part, quel avantage la législation pourrait retirer du caractère « doublement populaire » (1) que lui donnerait le referendum. ”

“ Enfin, avec le referendum, les petitesses de l'esprit de coterie disparaîtront, on n'aura plus à redouter « l'influence excessive des partis, les groupements inattendus, les surprises du scrutin qui tantôt donnent à un ministère une assez forte majorité, tantôt lui refusent un vote de confiance ». Et, pour arriver à ce résultat, il n'est pas même besoin de pratiquer constamment le referendum : « La crainte d'un recours au peuple est le commencement de la sagesse politique (1) ». ”

“ « Les députés du peuple ne sont donc et ne peuvent être ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle ; ce n'est point une loi » (1) . N'est-ce pas là le principe du référendum obligatoire? Le mot n'est pas prononcé, mais la chose y est. Pour Rousseau, les assemblées ne font qu'œuvre provisoire ; le projet ne devient loi qu'après la ratification directe du peuple souverain. ”

“ Représentant le pouvoir modérateur dans le gouvernement, le Sénat, s'il est fidèle à sa raison d'être, doit arrêter toute expérience trop hasardée tentée par la Chambre basse, s'opposer à toute résolution prise par celle-ci dans le seul but de flatter les masses (1) . Qu'un conflit surgisse et que le peuple soit appelé à le trancher, il y a bien des chances pour que ce soit la Chambre issue directement du suffrage universel qui trouve raison devant lui. ”

“ Cela est tellement vrai que M. Baggio propose, pour perfectionner encore son système, que sa chambre de revision législative et constitutionnelle, au lieu d'être élue expressément pour une pétition spéciale, soit établie d'une façon permanente et renouvelable par tiers ou par quart chaque année. Il faut avouer que le referendum a des défenseurs bien dangereux et qu'un partisan convaincu du gouvernement représentatif n'aurait pas employé de meilleurs arguments pour en démontrer la supériorité que ceux dont se sert M. Baggio pour le battre en brèche. ”

“ S'il ne faut pas appliquer de tout point au referendum ce qui vient d'être dit du plébiscite, il n'en reste pas moins vrai que l'intervention du referendum n'ajouterait pas grand'chose à la stabilité de la constitution.
Reste le point de vue théorique. « Il est naturel et logique, dit M. Desjardins, que dans une démocratie pure, on ne puisse pas toucher au pacte fondamental sans l'agrément du peuple » (2) . ”

“ Seulement, pour procéder avec méthode et ménager les transitions, il faudrait commencer par adopter le referendum communal qui, en habituant le peuple à se gouverner lui-même, serait pour lui un excellent moyen d'éducation politique. N'est-ce pas Bluntschli qui a dit : l'Etat moderne sera construit par en bas ? Et l'histoire ne nous montre-t-elle pas que les deux pays, où la démocratie a atteint son plus grand développement, la Suisse et les États-Unis, reposent précisément sur un régime communal libre ? ”

“ A ce que le mécanisme du gouvernement représentatif a été faussé par l'effacement, chaque jour plus grand, du pouvoir exécutif devant le pouvoir législatif. Dans les pays à forme monarchique, le souverain n'a plus qu'un souci : protéger sa dynastie et éviter de l'engager dans des aventures dangereuses où elle pourrait sombrer. Or le veto est une arme à deux tranchants, d'un maniement très périlleux. ”

“ La démocratie, un moment arrêtée dans son essor, reprit sa marche ascendante. Ce fut à St-Gall, à la suite de la Révolution de 1830, qu'éclata la réaction contre le régime représentatif tel qu'il avait été pratiqué depuis 1815. La lutte fut vive entre les démocrates et les parlementaires. Les premiers, ayant pour chef Félix Diog, de Rapperswyll, réclamaient pour le peuple le droit de sanctionner les lois, c'est-à-dire le referendum, et le droit de présenter des projets de loi, c'est-à-dire l'initiative populaire. ”

“ La législation par le peuple, dit M. Naville, entendue en ce sens que chaque citoyen pourrait étudier les lois proposées, les apprécier et se faire à leur sujet une opinion vraiment personnelle est et sera probablement toujours, malgré l'instruction gratuite et obligatoire, une véritable chimère. Pour étudier valablement les questions législatives, il ne faut pas seulement une grande culture d'esprit, il faut de plus des loisirs. ”

“ On dit d'abord que le referendum développe le patriotisme en intéressant plus vivement le peuple à la gestion des affaires du pays. C'est, nous l'avons vu, un des avantages que Bossuet reconnaissait au gouvernement direct (1) . « Le referendum, dit M. Hilty, entretient et fortifie le patriotisme, l'État n'apparaissant plus comme le domaine d'une classe privilégiée ; il développe aussi le sentiment de la responsabilité chez les électeurs en les appelant à prendre des décisions importantes pour l'avenir de leur pays ». ”

“ Signorel, op. cit., p. 123.
si la Chambre représente vraiment la majorité du pays, tout conflit sur un point déterminé est presque impossible. Rien ne me semble moins justifié que cette affirmation. La nation peut approuver l'esprit qui préside à la politique d'un parti et ne pas approuver toutes les décisions qu'il prend. L'exemple de la Suisse est là pour le démontrer; et, s'il ne faut pas se baser exclusivement sur les résultats donnés dans un pays par une institution pour en préconiser l'application dans un autre pays, encore peut-on en tenir compte dans une certaine mesure. ”

“ Le peuple, dans les cantons suisses, exerce ses droits en matière législative sous les formes les plus diverses.
Si nous laissons de côté l'antique institution de la Landsgemeinde, que nous avons déjà étudiée rapidement et le veto, dont nous avons parlé en passant, nous y trouvons encore pratiquée à côté du referendum, obligatoire ou facultatif, l'initiative populaire. Bien que cette dernière institution ne rentre pas directement dans l'étude de notre sujet, nous en dirons un mot cependant, car elle s'y rattache d'une façon assez étroite puisqu'elle aboutit toujours à une votation populaire. ”

“ D'abord elle laisse intact le régime représentatif dont elle constitue un perfectionnement qui n'en trouble pas l'économie. Ensuite elle donne un gouvernement de libre discussion, car c'est surtout au Parlement que s'affirme cette liberté qui ne s'exerce dans les journaux et les réunions publiques que d'une façon incomplète et précaire. Avec la représentation proportionnelle le pays est bien dirigé par le parti qui a la majorité dans le pays et dans le Parlement, mais sous le contrôle des autres partis, représentés dans les Chambres suivant leur importance respective dans la nation (1) . ”

“ Ce n'est plus le peuple romain qui paraît, qui vote sur le forum aux temps des Marius et des César ; c'est une populace sans nom, aux gages des partis ou des factions. D'une autre part quand la démocratie moderne aurait atteint la perfection en lumières, en moralité, en bien-être, le gouvernement direct y serait encore impossible, vu la nécessité de laisser un libre cours à l'activité sociale et professionnelle de tous les citoyens. Le citoyen effaçait entièrement l'homme, le chef de famille dans la cité antique. ”

“ Seulement ce n'est pas l'institution elle-même qui est mauvaise, ce sont les hommes qui la mettent en œuvre. Toutes ces petites manœuvres, ces petites intrigues, dont parle Louis Blanc, existent.
Qui le nie ? Mais supposons qu'on dote la France, par exemple, du référendum ; croit-on qu'il suffira de l'introduction de ce nouveau rouage dans la machine gouvernementale pour que tout s'y passe avec simplicité et régularité. L'ambition personnelle ne perdra pas ses droits. La scène où se jouera la comédie politique se trouvera agrandie et voilà tout ; quant au reste rien ne sera changé. ”

“ Montesquieu l'avait déjà dit : « Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité. Il n'a à se déterminer que par des choses qu'il ne peut ignorer et des faits, qui tombent sous les sens., mais saura-t-il conduire une affaire, connaître les lieux, les occasions, les moments, en profiter? Non, il ne le saura pas (2) ».
Les partisans du referendum ont bien senti la gravité de l'objection tirée de l'incompétence du peuple et ils ont cherché à faire dévier la discussion sur un autre terrain. ”

“ Quoique le referendum, là où il existe, ne soit pratiqué que le dimanche et même, lorsqu'il est obligatoire, seulement à certaines époques, il faut croire que le peuple n'aime pas autant à légiférer qu'on veut bien le dire, car un des inconvénients les plus graves que présente le referendum est le nombre énorme des abstentions.
L'étendue des grands Étals modernes, où les électeurs se comptent par millions, est aussi un obstacle sérieux à la pratique de cette institution. ”

“ « L'idée pure de la démocratie, suivant sa définition, c'est le gouvernement de tout le peuple par tout le peuple également représenté. La démocratie, telle qu'on la conçoit et qu'on la pratique aujourd'hui, c'est le gouvernement de tout le peuple par une simple majorité du peuple exclusivement représentée » (Stuart Mill, op. cit., p. 151) . ”

“ L'équilibre, établi avec tant de soin, dans le régime représentatif, entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, est rompu au profit de ce dernier. De là à agiter le spectre du césarisme il n'y a qu'un pas et il fut bientôt fait. L'attitude du roi Léopold, qui ne cachait pas ses sympathies pour la nouvelle institution, semblait justifier cette crainte ; et,
d'autre part, il faut bien reconnaître que le referendum royal aurait pu devenir un merveilleux instrument de gouvernement personnel. ”

“ D'autre part le peuple suisse est doué de précieuses qualités au point de vue du self-government. Il est pratique et paisible. Il n'est ni frivole, ni ignorant. L'instruction y est générale. La connaissance des affaires publiques, tout au moins des affaires locales, y est plus répandue que partout ailleurs. Bref la Suisse est « une démocratie tempérée par le bon sens ». Ce sont là des conditions qu'on ne retrouverait pas facilement dans beaucoup de pays pour la mise en œuvre d'une institution dont le fonctionnement exige avant tout beaucoup de prudence et de sang-froid (2) . ”

“ Mais on paraît craindre que la lassitude de la population, fatiguée par la fréquence des votations, ne la conduise à se remettre à un homme du soin de la diriger. La crainte n'est-elle pas un peu chimérique? Sans doute le peuple se fatiguerait vite du referendum. Mais rien ne dit que cette lassitude engendrerait le césarisme ; peut-être amènerait-elle tout simplement un retour au pur régime représentatif. Ce qui rend un peu sceptique sur ce premier danger du referendum c'est que M. Naville a découvert en Suisse des germes de césarisme (1) . ”

“ Quoi qu'il en soit, si le referendum constitutionnel ne semble pas se justifier par des raisons particulières, il ne parait pas non plus être d'une application bien difficile ou bien dangereuse, du moins lorsqu'il n'est pas accompagné de l'initiative populaire : car les Chambres conservent leur liberté comme auparavant et sont toujours maîtresses de ne pas procédera la revision. ”

“ SECTION II. — Le referendum constitutionnel aux Etats-Unis.
Aujourd'hui, dans la pratique de chaque État, les peuples sont compétents et le sont seuls, soit en vertu d'une garantie expresse de la Constitution, soit d'après un usage reconnu, pour décider s'ils doivent avoir une nouvelle forme de gouvernement. Il n'y a que le Delaware où le peuple n'ait pas une participation directe aux amendements constitutionnels de la législature. ”

“ Dans une démocratie, les institutions doivent se rapprocher autant que possible du gouvernement direct. Il est juste et bon qu'on interroge le peuple par voie directe chaque fois que s'élèveront de graves conflits d'opinions, qu'il peut seul résoudre. C'est pourquoi je pense qu'il est indispensable d'introduire dans notre constitution le jus ad referendum. ”

“ Sans doute le principe en est le même; mais l'usage qu'on a fait en France du plébiscite napoléonien a introduit entre ces deux institutions des différences assez sensibles. Le plébiscite est un vote sur un homme, le référendum un vote sur une idée. ”

“ Rousseau, Contrat social, 111, 15.
par les nécessités de la vie sociale qui ne permettent plus au peuple de passer son temps sur la place publique à discuter et à voter les lois, le régime représentatif permet en outre d'avoir des législateurs plus éclairés et plus compétents que la multitude généralement ignorante et d'ailleurs incapable de résoudre les questions de plus en plus complexes que soulève chaque jour le gouvernement d'une grande nation. Le peuple choisit dans son sein les membres qu'il estime les plus honnêtes et les plus capables. ”