Charles Seignobos

“ De cette ancienne puissance quasi absolue du roi d’Angleterre la trace s’est conservée encore dans les formules officielles : tous les actes du gouvernement sont les actes de la reine, la justice même est rendue en son nom. L’action du Parlement était limitée aux lois et au vote des impôts. Mais ce pouvoir même, que Montesquieu appelait le législatif, loin d’être organisé sur le principe de la séparation, ne pouvait fonctionner que par la collaboration constante du roi et du Parlement : la loi était faite en commun par le roi, les Communes et les Lords, le budget par le roi et les Communes. ”

“ La séparation en trois est logiquement fausse et n’épuise pas la matière. Le démembrement du pouvoir de l’État en trois pouvoirs séparés et indépendants, dissout l’organisme de l’État... et mène pratiquement à l’anarchie. Un pouvoir exécutif supérieur auquel un pouvoir législatif donne des ordres est un non-sens. Citer la constitution anglaise comme exemple de la séparation en trois, c’est se mettre en opposition avec les faits. » En 1860 il écrivait : « Il y a peu de propositions condamnées aussi unanimement par la science que la théorie de l’indépendance réciproque des pouvoirs. » ”

“ La théorie de la séparation des pouvoirs exclue des États monarchiques fit un dernier retour offensif en France au milieu du désarroi qui suivit la chute de Louis-Philippe. La Révolution de 1848 n’avait pas été faite en son nom, elle n’était pas la doctrine des vieux républicains qui avaient proclamé la république et organisé le gouvernement provisoire. Mais, respectée de l’opinion publique comme une formule associée à l’idée de liberté et recommandée par l’exemple de la grande république américaine, elle devint tout d’un coup le dogme des républicains de la Constituante. ”

“ « Tout serait perdu si le même homme ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple exerçait ces trois pouvoirs. » Cette doctrine était faite pour séduire des hommes habitués à souffrir surtout des excès du pouvoir monarchique.
Il nous est très facile aujourd’hui de découvrir les côtés faibles de la théorie de Montesquieu. La séparation des pouvoirs, telle qu’il la décrit, n’était pas le régime de l’Angleterre de son temps, et ne l’a été dans aucun temps : elle n’a existé chez aucun autre peuple connu : il est même douteux qu’elle puisse fonctionner dans une société humaine. ”

“ Il n’y a pas d’exemple d’une assemblée élective qui se soit érigée en pouvoir absolu d’une durée indéfinie. La Convention elle-même n’a établi qu’un état de siège provisoire justifié par l’invasion et la guerre civile et ne l’a guère maintenu qu’un an, beaucoup moins longtemps que le régime dictatorial établi dès 1863 par le Congrès des États-Unis dans les États insurgés et prolongé jusqu’en 1870. Une assemblée peut décider des mesures injustes ou désastreuses, faire des déclarations odieuses ou ridicules, ses membres peuvent abuser de leur influence pour s’enrichir aux dépens de la société ”

“ « On ne peut nier qu’une différenciation des pouvoirs... est nécessaire parce que des fonctions spéciales sont mieux remplies par des organes propres, et que la liberté et la sécurité des individus en sont mieux garanties. Mais ce partage n’implique nullement une séparation absolue telle que les pouvoirs différents soient possédés par des personnes différentes ». ”

“ C’est qu’elle a paru longtemps la seule défense pratique contre le plus grand mal des sociétés civilisées, le despotisme du gouvernement et de ses fonctionnaires. Tout homme investi d’un pouvoir de contrainte sur d’autres hommes est normalement porté à en abuser, surtout dans les pays où une longue tradition a habitué les gens du roi à traiter en inférieurs les sujets de leur maître. ”

“ Mais cette séparation en services n’est applicable qu’à des fonctions subordonnées, dépendantes d’une autorité supérieure ; elle ne peut fonctionner régulièrement qu’à condition d’être dominée par un gouvernement unique qui délimite les fonctions de chaque service, empêche entre eux les conflits, et les oblige à opérer de concert. Il reste donc toujours une part du travail politique qui ne peut être partagée entre des pouvoirs indépendants, c’est précisément celle qui consiste à décider la direction générale où doit marcher la nation et l’emploie à faire de ses ressources. ”

“ L’une, judicieuse malgré sa forme solennelle, c’est que les fonctionnaires chargés de juger ont particulièrement besoin d’être rendus inaccessibles à l’intimidation ou à la corruption de la part de leurs supérieurs, il leur est trop facile de se laisser aller à juger dans un sens agréable au gouvernement. L’autre notion, vague et inexacte, c’est que certains agents, les juges et les ministres, auraient le droit, en raison de leur dignité supérieure, de soustraire certains de leurs actes au contrôle de la nation représentée par ses mandataires du Parlement. ”

“ D’abord trois mots définitivement entrés dans la langue politique de tous les peuples civilisés, trois mots assez mal faits, car le pouvoir législatif a bien d’autres occupations que de légiférer, le pouvoir exécutif décide beaucoup plus qu’il n’exécute, et le pouvoir judiciaire n’est pas un pouvoir, mais seulement une fonction comme la police, l’administration ou la perception des impôts. ”

“ « Pour que les pouvoirs restent à jamais divisés, il ne faut pas les séparer entièrement. » En conséquence on donna au roi la sanction des lois votées par le pouvoir législatif. Et si l’on rejeta le régime anglais du ministère pris dans le Parlement, ce fut moins par des motifs de doctrine que par une défiance pratique envers l’entourage de Louis XVI, et parce que l’expérience de l’Angleterre elle-même semblait à cette époque avoir prouvé le danger d’admettre les agents du roi dans l’Assemblée. ”

“ Tel doit être aussi le rôle de tous les agents en possession d’une « force physique ». Tous les hommes armés doivent être les serviteurs du souverain et tous les membres du corps souverain doivent être des hommes désarmés, pourvus seulement d’une autorité abstraite, qu’ils tirent de leur qualité de représentants de la nation.
La difficulté pratique est de donner à ces représentants un instrument pour les faire obéir des détenteurs de la force. Le problème est résolu dans les pays habitués à la souveraineté du peuple et au gouvernement représentatif. ”

“ Entre ces pouvoirs d’origine opposée reposant sur une conception opposée de l’autorité, — les pouvoirs exécutifs venant d’en haut, du prince l’ancien souverain, par hérédité ou par hiérarchie, — les pouvoirs législatifs montant d’en bas par délégation du peuple, le souverain nouveau, — entre ces deux pouvoirs le conflit est nécessaire ; il est souvent latent, masqué sous des formes respectueuses, contenu par l’accord de certains intérêts communs ; mais il est permanent et parfois il fait éclater des crises qui suspendent toute la vie constitutionnelle de la nation ”

“ Cette décision peut être prise en collaboration par plusieurs hommes ou même par plusieurs corps, mais il faudra toujours que leurs opérations aboutissent à une décision unique, ou à un conflit, et, en cas de conflit, celui qui aura le pouvoir de faire céder l’autre sera le vrai souverain. Les fonctions subordonnées peuvent être organisées en services séparés, le gouvernement ne peut se constituer sur la séparation des pouvoirs souverains, car il n’y a qu’un seul pouvoir souverain, celui de décider. ”

“ Dans la génération qui fit la Révolution d’Amérique et la Révolution française, les « classes dirigeantes » étaient pénétrées des formules de Montesquieu sur la séparation des pouvoirs et prêtes à les faire passer dans les actes officiels. Les Américains donnèrent l’exemple.
Le terrain aux États-Unis était particulièrement favorable à l’application de la théorie. Le gouvernement de chacune des colonies était partagé entre un gouverneur représentant le roi d’Angleterre et une législature qui représentait les habitants. ”

“ Entendez-vous par sauvages des rustres vivant dans des cabanes avec leurs femelles et quelques animaux, exposés sans cesse à toute l’intempérie des saisons ; ne connaissant que la terre qui les nourrit, et le marché où ils vont quelquefois vendre leurs denrées pour y acheter quelques habillements grossiers ; parlant un jargon qu’on n’entend pas dans les villes ; ayant peu d’idées, et par conséquent peu d’expressions ; soumis, sans qu’ils sachent pourquoi, à un homme de plume, auquel ils portent tous les ans la moitié de ce qu’ils ont gagné à la sueur de leur front ”

“ Il est avantageux de partager le travail entre les employés d’un même gouvernement, de façon à former des groupes distincts chargés chacun d’une seule espèce d’opérations : ces corps spéciaux, officiers, juges, percepteurs, professeurs, ingénieurs, s’acquittent ainsi plus facilement de la fonction spéciale à laquelle ils sont préposés. ”

“ Ainsi le droit constitutionnel des peuples civilisés est devenu un amas de théories fondées sur l’observation d’un état de choses disparu, ou sur la généralisation hâtive de quelques faits exceptionnels. ”

“ Combien il reste encore de cette habitude même chez les fonctionnaires de notre démocratie, leurs allures le rappellent à tout instant ; quiconque a eu la curiosité de regarder derrière le guichet d’une administration d’État, a pu reconnaître, dans l’affectation que certains employés mettent à faire attendre le public, le symbole de leur sentiment intime vis-à-vis des administrés. ”

“ Chili, Pérou, Bolivie, Équateur, Paraguay, Uruguay, et chacune des cinq républiques de l’Amérique centrale après la dissolution de la confédération, s’organisèrent en gouvernements centralisés où l’autorité, dans les moments où elle ne fut pas absorbée tout entière par un dictateur légal ou révolutionnaire, s’exerça au moyen d’un ministère à la mode anglaise admis dans le congrès, responsable devant lui, préparant le budget et les lois. ”