Marcel Faraggi

“ Le Pacte de la Société des Nations, qui a été inscrit en tête des traités de Paix signés à Versailles avec l'Allemagne, à Saint-Germain avec l'Autriche, à Trianon avec la Hongrie et à Neuilly avec la Bulgarie, est la première convention internationale établissant des procédures obligatoires pour le règlement pacifique ou tout au moins l'examen pacifique de tous les conflits sans exception, et qui lie la grande majorité des Etats civilisés, en attendant d'être universelle. ”

“ En adhérant à l'ensemble de l'Acte Général, on s'engage à soumettre également à des arbitres les conflits politiques pour lesquels au contraire, l'idée de les régler par l'arbitrage est toute nouvelle, aucun ne l'a été à notre connaissance, et beaucoup de gouvernements ont des scrupules à l'accepter, quand ils n'y sont pas résolument hostiles. Il est vrai que l'on n'est pas obligé d'accepter l'Acte Général dans son entier, et que l'on peut éliminer ce Chapitre III si critiqué qui organise l'arbitrage pour les différends non juridiques. ”

“ D'abord, il n'y a plus aucune restriction pour les conflits juridiques qui doivent tous être réglés par la procédure judiciaire ou par l'arbitrage. Ce ne sont plus seulement les conflits qui, de « l'avis » des Etats en sont susceptibles, mais ce sont tous les conflits juridiques qui toujours, et en tout état de cause, doivent être déférés à la Cour Permanente de Justice Internationale ou à des arbitres choisis par les Parties au litige.
Les différends politiques, s'il n'a pas été possible de concilier les Parties, ne restent pas sans solution. ”

“ Puisque les Parties ont manifesté le désir de faire régler le différend qui les divise par la voie de l'arbitrage, on doit tout mettre en œuvre pour permettre à celui-ci d'aboutir, et il ne faut pas que l'omission d'un détail d'importance peut-être secondaire, paralyse l'action des arbitres et mette la procédure en échec. De très nombreux traités particuliers contiennent une référence analogue à la Convention de La Haye qui, rédigée avec un grand soin par des juristes éminents, constitue comme un code de l'arbitrage international. ”

“ Mais ce que l'on pourrait craindre si l'on rendait la conciliation obligatoire pour les conflits juridiques, dans lesquels la règle de droit peut être facilement dégagée, c'est que cela fausse la situation et fasse apparaître aux yeux de l'opinion publique comme belliqueux, un Etat qui, fort de son bon droit, se refuse à des concessions que rien ne justifie, et fait échouer les efforts des conciliateurs. ”

“ La possibilité d'adhésion partielle est à nos yeux beaucoup moins grave, car la situation en résultant est franche : aussi bien qu'on peut rester complètement étranger à l'Acte Général, on peut n'accepter qu'une partie de ses procédures, c'est clair, c'est net, on sait qu'il reste un progrès à faire; c'est pour tout dire un procédé loyal pour limiter ses engagements. Les réserves, au contraire, favorisent les hypocrisies et de ce fait entravent le progrès car elles permettent à un Etat, tout en paraissant donner une adhésion pleine et entière, de ne s'engager en fait à presque rien. ”

“ Mais ce n'est pas le cas : la procédure de conciliation dans l'Acte Général, n'est qu'un préliminaire, toujours suivi en cas d'échec, soit de l'arbitrage, soit si celui-ci n'est pas accepté, de l'examen par le Conseil de la Société des Nations en vertu de l'article 15 du Pacte. Dès lors, ce que l'on doit rechercher au cours de ce préliminaire, c'est une entente vraiment solide. Il n'est pas désirable, bien au contraire, qu'aucune pression d'aucune sorte soit exercée sur les litigants. ”

“ N'échappent donc à l'Acte Général que les différends dont la solution est assurée par une autre convention, et qui peuvent être réglés au moyen de celle-ci. Or, par définition même, la procédure de conciliation n'aboutit à une solution qu'en cas d'accord des Parties au litige; l'organe conciliateur, quel qu'il soit, ne peut pas imposer un règlement, mais il doit s'ingénier à le faire accepter par les litigants; s'il n'y arrive pas, le conflit soumis à une procédure de conciliation n'est pas nécessairement réglé. ”

“ « Si le conflit échappe à toute application de la règle de droit, la solution est incertaine et difficile; le juge final du conflit est un amiable compositeur, et l'on conçoit que les Etats puissent être désireux d'éviter dans la mesure du possible une aussi redoutable expérience en instituant la médiation préalable obligatoire. Au contraire, si une demande est motivée en droit, on peut estimer difficile d'imposer à l'Etat demandeur de surseoir dans tous les cas à obtenir justice, jusqu'à l'achèvement d'une procédure conciliatoire obligatoire » 1. ”

“ C'est un principe universellement admis à l'heure actuelle, que dans toute instance internationale, les Parties doivent pouvoir faire suivre tous les débats, toute la procédure, par des nationaux à elles en plus des agents ou experts qui les représentent auprès de la commission ou du tribunal. C'est en vertu de ce même principe, que lorsqu'une affaire est portée devant le Con-seil de la Société des Nations, si elle intéresse un Etat. ”

“ Si un différend s'élève entre plus de deux signataires de l'Acte Général, la procédure est la même que pour la conciliation, c'est à dire que chacune des Parties ayant un intérêt distinct nomme un arbitre, et le nombre des arbitres nommés séparément par les Parties, doit toujours être inférieur de un à celui des autres, de manière à ce que les membres neutres et vraiment impartiaux du tribunal aient la majorité. ”

“ Lorsque le conflit est soumis à l'arbitrage, il appartient aux diverses Parties en cause de s'entendre sur la composition du tribunal ; on estime que du moment où elles se sont entendues pour saisir un tribunal arbitral et écarter la compétence de la Cour, il faut leur laisser le soin de déterminer sa composition.
Lorsqu'une Puissance, bien que n'étant pas partie au différend, pense qu'un intérêt d'ordre juridique est pour elle en cause, elle peut adresser à la Cour ou au tribunal arbitral saisi du litige une requête à fin d'intervention ”

“ « Quand après les premiers transports, la froide réflexion reprit ses droits, a écrit M. Politis, le Protocole a effrayé par son ampleur, bien des pays. Ceux qui, dans son système devaient jouer beaucoup plus le rôle de garants que celui de garantis, ceux qui étaient appelés à en supporter les charges, plus qu'à en retirer des profits, ont reculé devant la perspective d'avoir à mettre leurs forces au service de la Société des Nations, sur n'importe quelle partie du globe, pour n'importe quel conflit » 1. ”

“ Nous n'ignorons pas que ces deux décisions de l'Assemblée ont été vivement critiquées, que l'on en a contesté l'équité et l'impartialité. Mais toute justice humaine est par sa nature même imparfaite, et si fondées que soient les critiques dont elle est l'objet, une sentence doit toujours être respectée tant qu'elle n'a pas été réformée par les voies légales, sous peine de voir la Société sombrer dans l'anarchie. Il est inadmissible que chacun s'érige en juge des sentences auxquelles il est intéressé, et s'arroge le droit de violer ses obligations. ”

“ Enfin, le désarmement seul ne nous paraît pas pouvoir éliminer tout danger de guerre même de la part d'un Etat de bonne foi. Si un tel Etat, en effet, voit violer d'une manière indiscutable ses droits essentiels, et s'il n'a à sa disposition aucun moyen pacifique pour obtenir une légitime réparation, il sera fatalement conduit à la rechercher sur un champ de bataille. ”

“ Ils ne sont publics que si la Commission, d'accord avec les Parties, en décide ainsi. Cette règle, puisée comme tant d'autres dans les Accords de Locarno, est de tradition dans les traités de conciliation; on estime que tant que l'on peut espérer régler un conflit à l'amiable, il vaut mieux ne pas le livrer à la publicité, mais au contraire le tenir secret pour que les gouvernements aient les coudées plus franches dans les négociations. M. Efremoff se déclare adversaire du secret de la procédure qu'il considère comme une survivance des traditions de la diplomatie secrète. ”

“ En dehors de cet avantage, auquel on pourrait reprocher peut-être d'être purement théorique parce que s'occupant d'idéal, alors qu'en politique internationale ce sont les considérations pratiques qui doivent primer, le traité général offre celui d'imposer une procédure unique à tous; c'est clair, et simple. L'opinion publique internationale peut connaître le traité, savoir quelles sont les obligations des Etats en cas de litige, et établir les responsabilités en cas d'échec des procédures pacifiques. ”

“ Pour essayer d'augmenter les garanties de sécurité, il n'est qu'une voie possible : celle des accords particuliers ou des pactes régionaux de non-agression, de réglement pacifique et d'assistance mutuelle, ou seulement de non-agression. Le moyen le plus logique et le plus rapide d'un traité général, valable pour tous les Etats membres de la Société des Nations, doit être provisoirement exclu. ”

“ La seconde exception qui vise les différends nés de mesures de guerre prise en accord avec le Conseil ou l'Assemblée a été admise parce qu'on n'a pas voulu que l'exercice des sanctions puisse être entravé, ni que l'on puisse chercher noise à un Etat qui est venu au secours d'un autre pour châtier un agresseur. Il est vrai qu'une telle guerre répressive aurait pu donner lieu à des abus qu'il aurait fallu pouvoir réprimer, mais après tout la victime des abus n'aurait pu être par hypothèse qu'un agresseur et un Etat remplissant ses obligations de bonne foi, ne risquait pas d'en pâtir. ”

“ « L'insistance avec laquelle on parle de nouveau des sanctions, a dit sir Austen Chamberlain, les occasions nouvelles que l'on découvre pour leur emploi, l'élaboration d'une procédure militaire, suggérent insensiblement l'idée que l'objet essentiel de la Société n'est pas tant de développer une coopération amicale et une harmonie consciente dans la conduite des affaires internationales, que de maintenir la paix en organisant la guerre, et peut-être la guerre sur un plus grand pied » x. ”

“ Le Protocole de Genève donnait à l'Assemblée de la Société des Nations, pour le cas où elle aurait été saisie par le Conseil ou par l'une des Parties en cause, les mêmes pouvoirs que ceux qui lui sont dévolus par le Pacte pour la conciliation et la confection d'un rapport qui, s'il remplissait les conditions de majorité requises — unanimité des membres représentés au Conseil et majorité des autres — devait avoir la même force obligatoire que celui du Conseil, mais l'organisation de l'arbitrage devait toujours être l'œuvre de ce dernier. ”

“ Bien que le texte ne fasse aucune distinction, il nous semble que l'autorisation de leur gouvernement ne devrait être exigée que pour les nationaux des Parties au litige. Elle n'aurait aucune raison d'être pour les autres. « Supposons un conflit entre la France et le Portugal. Si la commission de conciliation croit utile de demander des explications à un citoyen suisse qui n'est pas fonctionnaire suisse, et n'a aucune attache avec le gouvernement ou l'administration de son pays, on ne voit pas pourquoi le gouvernement suisse devrait donner son assentiment à cette demande d'explications » 1. ”

“ Avec Locarno, le Conseil doit décider à l'unanimité, moins les voix des Parties engagées dans les hostilités, qu'il y a eu agression, et au Conseil siégeaient à titre permanent au moment de la signature des accords, quatre des principaux garants : l'Allemagne, la France, la Grande-Bretagne et l'Italie. Seule la Belgique n'y siégeait pas. Or, on peut craindre que les garants dont l'adhésion est nécessaire pour que des sanctions soient prescrites, hésitent, le moment venu, à remplir leurs obligations dans des circonstances qui peuvent être dangereuses pour leur vie même. ”

“ L'immense majorité des traités confient, comme l'Acte Général, la mission de conciliation à une commission de plusieurs membres. Seuls à notre connaissance les traités conclus entre la Hongrie et la Suisse, et entre le Danemark et Haïti confient ce soin à un seul commissaire désigné par l'accord des Parties. Le procédé de l'organe collégial nous paraît de beaucoup supérieur à celui du commissaire unique, car il est bon que puisse s'instituer un débat au sein de l'organe chargé de la conciliation, que diverses opinions puissent être émises et discutées. ”

“ Les membres d'une Commission de conciliation au contraire, étant de simples particuliers, n'ont aucun intérêt personnel dans le différend, ils peuvent être choisis de manière à offrir des garanties d'indépendance suffisantes pour ne pas accepter de directives d'un pays quelconque, même de celui dont ils sont ressortissants, et ils sont plus à même par conséquent, d'examiner la situation qui leur est soumise en toute objectivité et de ne chercher qu'à concilier les intérêts des Parties en litige. ”

“ « Le Conseil surtout, spécialement chargé du maintien de la Paix, se refusera à imposer à un Etat, pour satisfaire une justice théorique, des. sacrifices qui dépassent ce qu'il serait possible au peuple le plus raisonnable d'accepter. Si la sentence dont l'exécution est demandée, comporte de telles conséquences, le Conseil partagé entre deux devoirs, devra s'efforcer de les concilier et sans toucher en rien à la chose jugée par les arbitres, apporter aux condamnations prononcées les atténuations que la Paix et l'intérêt général lui auront paru commander » 2. ”

“ Mais alors que la mission de médiation est généralement confiée à un ou plusieurs Etats, celle de conciliation est confiée à des personnalités privées, à des diplomates, à des juristes, ce qui la rapproche de la procédure arbitrale et lui assure plus d'impartialité. Le rôle de médiateur est en effet un rôle ingrat qui comporte certains risques car il peut arriver que, cherchant à faire adopter une solution par les deux litigants, le médiateur mécontente l'un d'eux, et s'expose ainsi à des représailles, sinon à une guerre. ”

“ Article 4, alinéa 5 du Pacte.
Toqués par elles, « ne sont pas indépendants du gouvernement qui les nomme », et il considère à juste titre, croyons-nous, « qu'un des pas nécessaires dans l'évolution et le perfectionnement de la conciliation internationale est l'abandon de la représentation nationale au sein de la commission. Les commissaires nationaux sont inutiles pour les Parties, leur présence nuit à l'autorité de l'organe de conciliation, et peut compromettre le succès de la procédure, elle complique la composition d'une copunission pour le cas d'un conflit entre plusieurs Etats » 1. ”

“ Il en résulte qu'il peut parfaitement se faire que les Parties, surtout si l'une d'elles est de mauvaise foi, n'arrivent pas à s'entendre sur les termes du compromis, et que l'application du traité soit rendue impossible. La Convention Première de La Haye de 1907, dans ses articles 53 et 54, remédia à cet état de choses, en stipulant que lorsqu'il existe un traité d'arbitrage obligatoire, la Cour Permanente est compétente pour l'établissement du compromis si les Parties ne peuvent y parvenir. ”