René Degommier

“ Lors même que les témoins ont parlé librement ou qu'ils ont déposé des pièces entre les mains du Juge, l'on peut dire qu'ils l'ont fait non seulement en raison du pouvoir de coercition des Magistrats, mais surtout parce qu'ils se sont rendus compte de l'intérêt social de la répression des délits et de l'administration de la justice. Il est bien certain qu'une Commission d'enquête parlementaire n'a pas, dans le silence de la loi, ce pouvoir de coercition qui est propre à la Justice; elle ne pourrait décerner des mandats de comparution ou d'arrêt, ni faire de perquisition. ”

“ La Chambre, en effet, apprécie quasi souverainement ses pouvoirs et généralement elle n'est pas disposée à en restreindre la notion. Elle n'a pas d'autorité supérieure et permanente qui puisse contrôler ses décisions et en arrêter l'exécution si elles sont contraires au droit. Le Pouvoir exécutif, qui aurait peut-être en main de quoi s'opposer à des décisions contraires à la Constitution, n'a pas une autorité suffisante pour le faire, surtout devant la Chambre populaire de laquelle son sort dépend. ”

“ En dehors de ces arguments de texte et de jurisprudence, il paraît bien téméraire de chercher à appliquer, dans une hypothèse aussi manifestement exceptionnelle, non pas les principes généraux du droit pénal, mais les divisions que suit normalement une instruction criminelle ordinaire; en donnant à la Commission d'enquête de la Chambre un caractère judiciaire, on n'attente en aucune manière au droit des prévenus, auxquels on assure les garanties d'une instruction régulière et contre lesquels la mise en accusation n'intervient ainsi que lorsqu'ils ont été mis à même de se défendre. ”

“ En un mot, les Chambres n'ont pas à exercer, à l'égard de leurs Membres, un droit de censure analogue à celui qui appartient à d'autres corps, par exemple aux Chambres de discipline des officiers ministériels. Elles ne peuvent prononcer, non pas seulement leur suspension ni leur exclusion définitive, mais même leur indignité morale. Cette impuissance s'explique aisément par le danger de l'oppression que la majorité pourrait exercer à l'égard des Membres de la minorité dans un but purement politique et pour satisfaire des passions ou des haines de parti. ”

“ Elles demandent alors communication des dossiers, et, comme la lenteur de la procédure n'est pas un monopole du Pouvoir judiciaire, l'instruction se trouvera arrêtée, jusqu'à ce que la Commission ait terminé un examen que les circonstances politiques contribuent trop souvent à faire traîner en longueur.
La communication du dossier d'une instruction en cours présente un second danger non moins grave : une instruction est un tout complet, dont on ne peut détacher telle ou telle partie, sans risquer de se tromper lourdement sur son résultat définitif. ”

“ Une instruction judiciaire est faite en vertu de pouvoirs spécialement confiés par la loi aux Magistrats pour la répression de certains délits. Ces pouvoirs constituent de graves atteintes aux droits individuels: à la liberté, tout d'abord, par le pouvoir donné aux Magistrats d'arrêter les inculpés, de forcer tous ceux qui ont connaissance de l'affaire de comparaître et de déposer; à l'inviolabilité du domicile et à la propriété privée par le pouvoir de perquisition et de saisie. ”

“ Les abus qui peuvent en résulter sont déplorables; mais il en est de même de l'abus qui peut être fait du droit de juger, et cette éventualité n'a pas arrêté la Constitution.
Ce système n'est pas complet, sans doute ; s'il a l'avantage de préciser les droits des diverses Commissions d'enquête, il ne donne pas aux particuliers une garantie absolue contre les excès de pouvoirs qu'elles peuvent commettre. ”

“ Il semble d'ailleurs, malgré le droit de surveillance et de contrôle étroit exercé par l'Etat sur ces personnes morales publiques, droit dont l'exercice peut mettre en jeu la responsabilité politique des Ministres, que l'autonomie de leur administration leur permette de refuser toute comparution ou toute communication que la loi n'ordonne pas directement. Le Pouvoir central ne peut pas agir à leur égard par voie d'ordres directs : il ne peut rien leur imposer, en principe du moins, dans la sphère de leurs intérêts locaux. ”

“ On ne peut attendre d'une Assemblée politique, où règnent les luttes de partis, l'impartialité et le désintéressement de l'autorité judiciaire. De graves abus de pouvoirs sont donc à craindre, et il importe de les redouter d'autant plus que la Commission d'enquête n'a au-dessus d'elle-même que la Chambre, qui n'offre pas plus de garanties. ”

“ Dans les enquêtes criminelles, il est plus important encore que la Commission d'enquête suive les formes prescrites par la loi, en matière d'instruction criminelle, autant que cela est possible. Il serait inadmissible que les Membres du Gouvernement, qui sont, en vertu de la Constitution, soumis à une juridiction d'exception dont l'impartialité est sujette à caution, ne rencontrassent pas devant elles les formes protectrices qui s'imposent à l'autorité judiciaire ordinaire. ”

“ Dans le régime parlementaire, l'enquête politique ne se comprend guère à l'égard du Cabinet qui est au Pouvoir. On ne peut y voir, en effet, une preuve de confiance de la part de la Chambre qui l'ordonne, et le Ministère se retirera plutôt que de l'accepter, à moins de supposer le cas bien improbable où l'enquête demandée par l'opposition lui paraîtrait devoir tourner à son avantage et lui ramener la confiance vacillante de la majorité. ”

“ Dans cette seconde hypothèse, en effet, la Commission participe au pouvoir judiciaire et il n'existe aucune raison pour lui refuser en principe les droits qui appartiennent, en général, aux tribunaux d'ordre administratif ou criminel. Sans doute, on peut regretter que la Constitution ait confié des attributions judiciaires à des corps politiques et l'on peut craindre qu'ils ne fassent pas preuve du calme et de l'impartialité si nécessaires à des Juges. ”

“ Elle est, le plus souvent, une œuvre de justice, car elle permet aux divers intéressés de se faire entendre et de défendre leur cause. On pourrait reprocher parfois aux enquêtes d'obscurcir le débat en recueillant des renseignements contradictoires où il devient difficile de discerner la vérité et la justice, ce qui, en définitive, ne permettrait pas d'arriver à des résultats pratiques. Mais c'est le plus souvent par la faute des enquêteurs qu'on aboutit à un échec et le principe même de l'enquête ne saurait en recevoir aucune atteinte. ”

“ Au contraire, quand on se trouve en présence d'une Chambre unique et souveraine, comme une Assemblée constituante, par exemple, le principe de la séparation des pouvoirs disparaît momentanément et l'Assemblée, qui exerce inévitablement alors une véritable dictature, a, vis-à-vis du Gouvernement, une autorité qu'elle peut en partie déléguer à une Commission. ”

“ Le Pouvoir exécutif n'intervient dans cette opération que d'une manière indirecte : il ne peut opposer de veto à l'enquête, non plus qu'il ne peut en arrêter ou en limiter le développement. Il ne peut qu'user de son influence sur la Chambre pour obtenir d'elle, soit qu'elle n'ordonne pas l'enquête, soit qu'elle limite le mandat et les pouvoirs de sa Commission, soit qu'elle arrête la marche de cette dernière si elle outrepasse ses droits. ”

“ Le droit est ici d'accord avec la pratique ; il a l'avantage d'empêcher qu'une Commission n'oublie le mandat qui lui a été confié ou qu'elle ne prolonge tellement ses travaux, que la question mise à l'étude a perdu de son intérêt lorsqu'elle vient en discussion. En matière électorale, il y a des exemples d'enquête ainsi prolongée uniquement pour suspendre les pouvoirs d'un Député que l'on n'ose pas soumettre à la réélection ”

“ Les témoins peuvent invoquer le secret professionnel, dont la notion s'étend jusqu'aux secrets de la profession, du métier ou de l'industrie exercé par eux ou par leur famille. Le faux témoignage et la subornation de témoins sont punis. La communication des dossiers administratifs peut être demandée aux fonctionnaires publics, qui sont obligés, aux termes de la loi, de seconder la Commission dans l'accomplissement de sa tâche et de satisfaire à toutes les demandes faites en exécution de la loi. La Commission n'a pas le droit de perquisition et de saisie de pièces chez les particuliers. ”

“ Il est bien évident qu'une Commission d'enquête politique ou économique n'a pas de pouvoirs suffisants pour apporter une limitation aux droits des propriétaires et pour s'emparer, malgré eux, des documents qu'ils détiennent. ”

“ Ces fonctions ont trait soit à la vérification des pouvoirs de leurs Membres, soit à la juridiction criminelle qui leur est dévolue dans certains cas exceptionnels par la Constitution.
Que la vérification des pouvoirs de leurs Membres par les Chambres donne lieu, en cas de contestations, ou, pour employer un mot plus technique, en cas de protestations, à un débat véritablement contentieux, cela n'est pas admis par
tout le monde et des auteurs, non des moins considérables, ont vu dans ce droit une attribution de souveraineté et non une fonction judiciaire. ”

“ Il n'en est pas de même en matière d'enquête politique : c'est sous cette forme que se présentent le plus facilement les usurpations du Parlement, soit qu'il veuille, sous prétexte de contrôle, diriger effectivement la politique du Gouvernement jusque dans ses détails, soit qu'il prétende se servir de cette arme pour atteindre des tiers sur lesquels il n'a pas autorité. ”

“ Il y a toutefois un cas où une Chambre unique ne pourrait pas, par voie de simple résolution, donner à une Commission d'enquête des pouvoirs exceptionnels vis-à-vis des citoyens, c'est celui où la forme des délibérations serait réglée, non par son règlement, mais par la Constitution. ”

“ En en déterminant les limites, en assurant aux Commissions des pouvoirs précis et suffisants pour leur permettre de remplir leur tâche, on donnerait au Pouvoir exécutif un point d'appui pour résister à leurs empiètements et à leurs exigences injustifiées; les particuliers seraient avertis de l'étendue de leurs droits et de leurs devoirs, et ils pourraient les faire respecter, tout en étant tenus d'apporter leur contribution à l'œuvre d'intérêt public poursuivi par le Parlement. ”

“ Il faut conclure de cet exposé que la Commission d'enquête, en matière de contentieux électoral ou criminel est bien véritablement une autorité judiciaire ayant les pouvoirs confiés aux autorités de cet ordre; mais qu'il n'est pas possible de punir les atteintes portées à son fonctionnement de peines
qui n'ont été édictées que pour des délits envers des tribunaux parmi lesquels on ne peut la comprendre. ”

“ Il en est de même lorsque la Commission, mécontente de la non comparution de telle personne, dont elle jugeait le témoignage nécessaire, prend une résolution blâmant l'attitude de cette personne et menaçant de poursuivre son enquête sur ses agissements. (Résolution du 20 juillet 1897, relative à Cornélius Herz.) Quels que soient les motifs que peuvent avoir les personnes citées à ne pas comparaître ou à se montrer réservées dans leurs dépositions, il semble incorrect de la part d'une Commission d'exercer à leur égard un moyen de contrainte indirecte, alors qu'elle n'a aucun droit sur elles. ”

“ Or, il n'est pas douteux que telle invitation donnée par la Chambre au Cabinet, de faire tel ou tel acte, ressemble singulièrement à un ordre auquel le Cabinet peut difficilement se soustraire en fait Cependant, il faut bien admettre, dans le régime parlementaire, que le principe de la responsabilité ministérielle a pour conséquence une collaboration du Cabinet et des Chambres et une influence exercée par chaque Pouvoir dans le domaine de l'autre. ”

“ La Chambre alors « fait fonction de tribunal » (1) . L'absence d'une procédure régulièrement déterminée par la loi peut être regrettable : il ne serait pas possible d'en tirer une conséquence contraire, sans nier l'existence de la plus grande partie du contentieux administratif dans la première partie de ce siècle et jusqu'à une époque assez rapprochée.
Cette discussion était indispensable pour déterminer le caractère des enquêtes électorales : le droit d'enquête est ici le corollaire indispensable du droit de vérifier les pouvoirs ; ce droit est commun à toutes les juridictions ”

“ A un autre point de vue, la Commission a, vis-à-vis des particuliers, le droit de commandement qui appartient à l'autorité judiciaire; mais ce droit de commandement qui a, devant les tribunaux, une sanction pénale contre ceux qui ne défèrent pas aux réquisitions régulières de la justice, n'a pas, devant la Commission d'enquête, la même sanction, par suite de la rédaction exclusive des textes qui ne citent pas la Commission parmi les divers tribunaux et de l'application du principe que les dispositions pénales doivent être interprêtées restrictivement. ”

“ Toutefois, il faut supposer, pour cela, que le Juge d'instruction consente à sortir de son rôle véritable pour devenir l'auxiliaire de la Commission d'enquête. Quel que soit le pouvoir indirect de contrainte que possède, à son égard, le Gouvernement, il peut se faire qu'il résiste à la demande de la Commission et que le Garde des sceaux juge utile de ne pas l'obliger à se soumettre ou à se retirer, et l'on s'est adressé à une autre catégorie de fonctionnaires qui dépendent d'une manière beaucoup plus directe du Gouvernement. ”

“ Si le témoin qui dépose devant un tribunal, ne peut être l'objet de poursuites en diffamation, son irresponsabilité cependant n'est pas complète, car il peut être poursuivi pour faux témoignage. Mais les dispositions qui punissent ce crime ne sont certainement pas applicables en matière d'enquêtes électorales, car les articles 361 et suivants du Code Pénal ne prévoient que le faux témoignage en matière criminelle, correctionnelle ou civile (1) . ”

“ Il est absolument impraticable lorsqu'un déplacement est nécessaire et même, en cas d'enquête poursuivie dans l'enceinte législative, le Président, à moins d'avoir des pouvoirs bien plus étendusque ceux qui lui sont actuellement conférés, ne pourrait que bien difficilement diriger une telle opération.
Dans la pratique, le droit d'enquête est donc presque nécessairement confié par la Chambre à une Commission nommée par elle. Il importe d'en déterminer tout d'abord le caractère juridique, d'où l'on pourra déduire ensuite quels pouvoirs doivent lui être reconnus. ”

“ La publicité restreinte aux intéressés a été pratiquée presque aussi rarement dans certaines enquêtes électorales (2) et dans une enquête politique récente (3) .
Le secret de l'enquête est le système qui a été très généralement adopté par les diverses Commissions, mais sans qu'il y ait lieu d'en tirer des conclusions définitives, les Commissions étant juges, et l'absence de résolution de la Chambre leur imposant une ligne de conduite du parti qu'elles doivent prendre. ”

“ Enfin, les Commissions d'enquête n'ont que trop de tendances à se considérer comme de véritables Cours de justice.
Cette situation peut avoir de graves inconvénients quand il s'agit de l'exercice des pouvoirs judiciaires qu'elles tiennent de la Constitution. On peut craindre alors que leur impartialité et leur calme ne soient pas à la hauteur de leurs devoirs. Mais elle est bien plus grave quand il s'agit d'une enquête menée parallèlement à une instruction judiciaire. Ici, en effet, la Commission n'exerce pas une magistrature ”

“ Étant une délégation de la Chambre, la Commission ne peut comprendre des tiers. Moins que toutes autres, les fonctions législatives ne peuvent être confiées à d'autres que ceux qui en sont investis conformément à la Constitution. ”