J.-P. des Noyers

“ A première vue l’étude théorique de la Constitution américaine paraît justifier ces conclusions. Un Président de république assisté de ministres qui ne peuvent prendre part aux débats du Congrès, — un Sénat investi d’un droit de contrôle qui s’exerce jusque sur la nomination des fonctionnaires, — une Cour de justice qui peut casser les décisions législatives alors même qu’elles sont revêtues de la sanction présidentielle, tels sont les traits les plus saillans d’une organisation qui semble devoir en effet restreindre singulièrement la liberté d’action du chef du pouvoir exécutif. ”

“ La Constitution fédérale n’accorde point au Président des Etats-Unis le droit de dissoudre la Chambre des représentais, qui est reconnu chez nous au Président de la République après avis conforme du Sénat. Si l’on songe que les Congrès américains se renouvellent tous les deux ans, qu’ils n’ont généralement qu’une seule session annuelle dont, une fois sur deux, la durée n’est que de trois mois, on verra que cette garantie, jugée indispensable dans les pays constitutionnels d’Europe, n’a point de raison d’être en Amérique. ”

“ L’impeachment est la plus grosse pièce d’artillerie qui figure dans l’arsenal du Congrès, mais elle est d’un maniement si difficile qu’on ne saurait s’en servir dans les circonstances ordinaires. C’est comme un canon de cent tonnes qui ne peut être mis en position qu’après les manœuvres les plus compliquées, qui nécessite une énorme charge de poudre et ne peut être pointé que contre un but de larges dimensions. ”

“ Une grande partie des projets de loi soumis au Parlement, déclare-t-il, sont préalablement, examinés par le cabinet et introduits dans le Congrès, à la suite d’une entente privée entre les ministres et les membres des comités parlementaires... Il est exact que le Président des États-Unis ne possède pas, en matière législative, de moyen régulier d’exercer son initiative ; une forte proportion des actes législatifs qui reçoivent, pendant son administration, la sanction du Parlement, et parfois les plus importans, n’en émane pas moins de lui. ”

“ Un Président républicain succédant à un autre Président républicain ne conservera pas plus le cabinet de son prédécesseur qu’il n’eût gardé celui d’un Président démocratique. Un vice-président, fortuitement investi du pouvoir, demeure libre de tout engagement vis-à-vis des ministres nommés par le Président défunt et jouit d’une entière latitude pour le choix de ses collaborateurs. ”

“ Lorsque, par exemple, un Président nommé par l’Assemblée de Versailles entre à l’Elysée, il est d’usage que les ministres lui remettent leur démission, mais si le cabinet démissionnaire est manifestement en communion d’idées avec la majorité du Parlement, il est naturellement reconstitué sur les mêmes bases. Il en est tout autre nient aux Etats-Unis, où l’arrivée aux affaires d’un nouveau Président, quel que soit le parti auquel il appartient, correspond inévitablement à la création d’un ministère composé d’élémens distincts du précédent. ”

“ L’Exécutif doit compter, il est vrai, à cet égard avec le contrôle sénatorial, mais dans des limites beaucoup moins strictes qu’on ne le suppose, et même dans ces questions de nominations, source ordinaire, dans le nouveau monde comme dans l’ancien, des plus ardentes compétitions, son initiative, ainsi qu’on le verra tout à l’heure, s’exerce beaucoup plus librement que celle de la plupart des chefs d’État européens. ”

“ Le contrôle sénatorial s’exerce plus strictement sur les fonctionnaires appelés à résider dans leurs circonscriptions électorales. Pour éviter toute difficulté, une entente préalable a généralement lieu entre le gouvernement et les représentais de l’Etat intéressé. Les nouveaux candidats n’ayant point de passé administratif, sont d’ailleurs le plus souvent inconnus du pouvoir central qui ne peut guère que s’en remettre aux sénateurs et aux députés de son parti du soin de les lui désigner et qui n’aurait aucun intérêt à agir autrement. ”

“ Cette concentration des grands services publics est rendue possible par le chiffre relativement minime [4] des fonctionnaires dont se composent les ministères fédéraux. Etant moins embarrassée que la nôtre par le respect des traditions, la bureaucratie américaine échappe plus aisément au formalisme excessif qui, chez nous, complique trop souvent la marche de la machine. Beaucoup de petites affaires, qui passent en Europe par une triple et quadruple filière, sont traitées directement aux États-Unis avec l’employé qui est appelé finalement à les résoudre. ”

“ Les choses se passent à peu près de même en ce qui concerne la préparation des lois ordinaires. En théorie, l’initiative en appartient au Congrès seul. Dans In pratique, quoique la Constitution soit muette sur ce point, l’influence du Président se fait fréquemment sentir, soit pour la mise à l’ordre du jour des projets de loi dont il souhaite l’adoption, soit pour le retrait de ceux qu’il regarde comme inopportuns [17] .
Le droit d’interpellation tel qu’il est pratiqué en Europe, dans les pays parlementaires, n’existe pas aux Etats-Unis. ”

“ La situation d’un Président français élu par une majorité parlementaire dont les élémens peuvent se modifier est différente. Il est plus libre en tout cas de décliner des responsabilités qu’il juge excessives si ses intentions sont méconnues ou s’il cesse d’être en communion d’idées avec les Chambres. ”

“ Aucun ne réside au siège du département qu’il dirige et c’est à leur domicile privé qu’ont lieu les réceptions officielles qu’ils donnent pendant leur passage aux affaires et qui sont forcément beaucoup plus restreintes que les nôtres. Plusieurs ministères, le département d’Etat, la Marine et la Guerre, sont d’ailleurs agglomérés dans un bâtiment unique voisin de la Maison Blanche, également à proximité des Finances, ce qui permet au Président de se tenir plus aisément en communication constante avec ses principaux collaborateurs. ”

“ C’est la cinquième fois, depuis 1789, qu’un vice-président est promu aux fonctions suprêmes et, par une série de coïncidences assez singulière, chacun de ceux à qui est échu ce rôle tout accidentel s’est trouvé exercer sa charge pendant une période qui a presque égalé la durée d’une présidence ordinaire. ”

“ Un certain nombre d’entre eux néanmoins, qui n’ont pris part qu’accidentellement aux luttes de leur parti, sont, avant leur entrée aux affaires, inconnus en dehors du cercle des amitiés de la Maison Blanche et rentrent pour toujours dans l’obscurité en résignant leur mandat.
Si le secrétaire d’Etat est hiérarchiquement le personnage le plus en vue du cabinet, il ne s’ensuit pas qu’il ait en rien les pouvoirs de nos présidens du Conseil. ”

“ Il avait été question, — fait observer M. Harrison [8] , — dans la Convention de 1887, de placer à côté du Président un Conseil exécutif en vue de restreindre dans une certaine mesure sa liberté d’action. Mais cette suggestion a été sagement rejetée. Un exécutif à plusieurs têtes doit nécessairement manquer de la vigueur et de la promptitude de décision qui sont souvent une condition de salut public. ”

“ Le message qu’il leur adresse au début de la session lui fournit l’occasion d’exposer ses vues générales sur la politique intérieure et extérieure du pays. Il ne s’agit point ici d’une sorte de « discours du trône » en quarante ou cinquante lignes, comme celui qui est lu, au nom du Roi, en Angleterre, ou comme celui qui était transmis en France au Corps législatif, sous le second Empire, dans lequel il est fait une allusion plus ou moins directe aux principales questions à l’ordre du jour. ”

“ À ce point de vue, les Américains font généralement preuve d’un sens pratique qu’on ne trouve pas toujours au même degré en Europe, où l’opposition politique, qui revêt si aisément l’apparence d’une taquinerie, rend plus difficile la tâche des gouvernans. ”

“ Une longue présidence a pour elle tant d’argumens que les dangers qu’elle peut offrir ne sont pas nettement perçus et que vraisemblablement l’opinion publique s’orientera tôt ou tard dans cette direction. ”

“ Pendant les deux premières années de son administration, il y a de grandes chances pour que le Président reste en communion d’idées avec la majorité parlementaire. La nomination des députés et le renouvellement partiel des sénateurs coïncidant avec sa propre élection, les uns et les autres appartiennent le plus souvent au même parti politique. ”

“ La politique intérieure n’y tient pas moins de place. L’exposé de la situation financière des Etats-Unis y remplit à lui seul 17 pages.
Le message présidentiel ne comporte point de réponse et ne donne pas lieu (comme par exemple en France sous Napoléon III) à la rédaction d’une « Adresse » destinée à mettre en relief les « desiderata » du Parlement. Il ne fournit non plus matière à aucune discussion générale. Il ne faut y voir qu’une sorte de mémorandum où sont consignées les vues du chef de l’Etat. Le Congrès est invité à s’en inspirer, il s’en inspire souvent, surtout lorsque la majorité ”

“ Il n’y a pas à cet égard de pratique uniforme. Chaque ministre est naturellement plein d’idées personnelles pour ce qui est de son département. Quand il désire prendre quelque décision nouvelle, il est d’usage qu’il consulte le Président en particulier (privately) . Si ce dernier n’est pas favorable à la proposition il va de soi qu’elle est écartée. En fait, il ne peut pas y avoir d’autres mesures adoptées que celles qui ont reçu l’approbation du Président et ont été introduites par lui. ”

“ Il va de soi que le Président n’intervient pas directement dans la distribution des emplois subalternes, dont la répartition est faite par ses ministres ou leurs collaborateurs immédiats, mais pour toutes les charges de quelque importance, il est personnellement consulté et on n’évalue pas à moins de 5 000 les nominations sur lesquelles il est appelé à se prononcer. ”

“ Si le Président, disait en substance ce journal, n’a pas le droit d’affecter des troupes et des bâtimens à une expédition hostile sans la sanction expresse du Congrès, il peut néanmoins en décréter l’emploi pour protéger la vie et les biens des citoyens américains. ”

“ Quels que soient les votes des Chambres, quelques modifications qu’elles puissent subir, ils conservent leurs portefeuilles aussi longtemps que le Président, dont ils tiennent leur existence officielle, reste lui-même en exercice. ”

“ Il serait excessif de dire que la politique ne joue qu’un rôle secondaire dans leur désignation, leur fortune ministérielle étant souvent en effet la récompense de services rendus pendant la campagne électorale. ”