Paul Leroy-Beaulieu

“ C’est ainsi pourtant que les choses se passent pour toutes les grandes cités des peuples libres : c’est à ce prix qu’ils ont acheté l’administration du pays par le pays, ou le self-government. Quant à penser que nous aurons fondé la vie locale dans une ville de 2 millions d’habitans en lui faisant élire soixante ou quatre-vingts conseillers municipaux, c’est une véritable erreur. ”

“ Les Anglais, dont les taxes locales ne pèsent que sur la propriété foncière, sont moins liés à cet égard. Toutefois, s’il est dangereux de manifester envers le suffrage universel la moindre défiance, on peut, sans y porter atteinte et dans son intérêt même, subordonner à certaines conditions le droit de participer aux élections municipales. Nos villes sont encombrées d’une population flottante, nomade, aventureuse, et la prudence commande de ne point abandonner à cette catégorie de personnes l’administration de nos cités. ”

“ Elles doivent toujours atteindre le terme légal de leur vie : elles ne sont pas exposées à une mort subite ou violente. S’il en était autrement, il n’y aurait plus d’autonomie pour les localités. En effet, qui aurait le droit de suspendre ou de dissoudre un conseil municipal ? Ce n’est point le maire, car il a la même origine, il exprime les mêmes influences et le même esprit, et ce serait une extension déraisonnable des attributions de ce magistrat, qui n’est en Angleterre que le président annuel du conseil municipal. ”

“ La civilisation moderne est une œuvre compliquée ; il faut bien que ses organes participent un peu de la complication de ses fonctions et de ses mouvemens. Notre amour dévorant de la simplicité nous perd. La France ignore la science de l’administration. La centralisation excessive ne cache qu’une incapacité, non pas constitutionnelle sans doute, mais invétérée. Que de fois n’avons-nous pas voyagé en train rapide de Berlin à Paris ! ”

“ C’est à ce prix que l’on peut concilier l’autonomie administrative des localités et l’unité politique du pays. Si nos communes de France, y compris l’agglomération parisienne, veulent jouir de complètes franchises municipales, elles commenceront par renoncer à l’organisation actuelle de la garde nationale, et laisseront au gouvernement central la direction de la police et de la force armée, à tous les degrés et sous toutes ses formes. ”

“ Si l’on persiste à revendiquer l’existence d’une force armée dont le commandement appartiendrait aux magistrats communaux, l’on renonce par cela même à revendiquer pour la municipalité le droit d’élire ces magistrats. De deux choses l’une : les maires et agens municipaux sortiront de l’élection dans toutes les villes, et la garde nationale sera supprimée ; ou bien la garde nationale sera maintenue, et le gouvernement nommera les maires, ainsi que tous les agens municipaux. C’est là une alternative rigoureuse : il est impossible de trouver un moyen terme. ”

“ Il nomme lui-même tous ses agens, il délègue ses pouvoirs pour les différens services aux comités spéciaux pris dans son sein, lesquels sont aussi dans la sphère de leurs attributions des corps exécutifs. Rien n’est plus dans l’esprit de la vraie démocratie que cette organisation du bourg municipal anglais. Le maire, nommé pour un an par les conseillers, qui eux-mêmes sont élus pour trois ans par les citoyens, n’a point d’initiative spéciale ni d’autorité propre ; il n’est que le président du conseil, primus inter pares. ”

“ Non-seulement c’est une assemblée délibérante, non-seulement même c’est un corps exécutif qui nomme en principe à tous les emplois, sauf quelques rares exceptions, qui dispose de tous les fonds et biens de la cité, mais encore, chose exorbitante aux yeux d’un administrateur français, c’est un corps législatif et constituant, ayant le pouvoir de modifier, sans l’intervention du gouvernement, la constitution intérieure de la cité : ainsi c’est par une ordonnance du conseil que la nomination à vie des aldermen a été substituée à leur élection annuelle. ”

“ Il ne vient à l’esprit d’aucun Anglais d’imposer à cette population de 3 millions d’habitans disséminés sur plusieurs lieues carrées un seul conseil municipal, omnipotent et composé de 60 ou 80 membres. Le jour où cette idée ferait des progrès en Angleterre, on pourrait dire adieu au self-government, ainsi qu’à la liberté britannique. Dans les diverses assemblées de district et de paroisse à Londres, plus de 100,000 individus prennent une part active à l’administration locale. ”

“ Notre excessive et inhabile centralisation administrative, voilà le mauvais régime qui nous ronge, et que nous devons guérir avant qu’il devienne irrémédiable. Il n’est pas besoin d’inventer un nouveau système ; il y en a un tout fait, qui fonctionne à côté de nous depuis des siècles, le système anglais ; c’est celui-là que nous voudrions voir établir en France, et cela se pourrait d’autant plus aisément que pendant plusieurs années une organisation locale assez analogue, celle de la constitution de l’an III, a heureusement fonctionné chez nous ”

“ Il est pénible de secouer une immobilité invétérée. Il serait assurément plus commode d’attendre qu’un sauveur nous tombât des nues, et daignât nous prendre sous sa tutelle, quitte à nous précipiter au bout de quelques années dans un abîme encore plus profond et plus infranchissable. L’on ne peut restaurer les institutions libres sans restituer aux localités leur complète autonomie, sans leur donner des administrations collectives. ”

“ Que les localités régissent elles-mêmes leurs intérêts spéciaux ; mais que le pouvoir central retienne toutes les attributions qui touchent à la force publique et à la police. Le self-government n’est pas le morcellement infinitésimal du territoire. Tout ce qui concerne la force armée, la répression des délits ou des crimes rentre dans la sphère du gouvernement. L’organisation de la ville de Londres est pleine d’enseignement à cet égard. Les pouvoirs locaux jouissent dans l’agglomération londonienne d’une complète autonomie économique ”

“ Il faudra, quoi qu’il en coûte, opérer dans notre administration municipale des réformes plus radicales. Nous avons devant nous deux exemples : les institutions locales de la constitution de l’an III et le régime anglais d’organisation municipale. Sachons profiter de l’un et de l’autre, sachons même les combiner. Les villes qui ont une certaine importance ne doivent être asservies ni aux préfets, ni aux départemens. Il est raisonnable qu’elles s’administrent elles-mêmes avec indépendance. ”

“ Il sera facile d’observer que les villes anglaises ont une destinée bien plus large, des institutions bien plus libres que leurs sœurs de France : c’est que nos législateurs ont commis la faute d’assimiler les agglomérations urbaines aux petites localités rurales, ce qui a conduit à un régime administratif unique au monde, renfermant toutes les contradictions, se prêtant à tous les abus, et ne produisant partout en fin de compte que l’arbitraire. ”

“ C’est ainsi que le conseil de Manchester, composé d’un maire, de 16 aldermen et de 48 conseillers, se subdivise en 21 comités, qui exercent dans le cercle de leurs attributions respectives tous les pouvoirs que possède le conseil municipal même, sous la réserve de lui rendre périodiquement compte de leurs actes. Il résulte de cette organisation que les conseils municipaux ne tiennent chaque année qu’un très petit nombre de réunions générales. Les comités spéciaux au contraire se réunissent souvent. Le maire est meiubre de droit de chacun d’eux. Ces comités sont rééligibles tous les ans. ”

“ Telle est l’organisation des municipalités anglaises en vertu de la loi de 1835. Les bourgs (boroughs) constituent des unités complètement indépendantes et ne relevant que d’elles-mêmes. Le pouvoir central n’a auprès des bourgs aucun fonctionnaire ayant droit de tutelle ou de surveillance. Le conseil municipal, issu de l’élection, est, sauf quelques réserves très peu nombreuses, complètement omnipotent. Il est à la fois assemblée délibérante et corps exécutif ; il n’a pas à demander à l’autorité supérieure d’homologuer ses actes ou d’approuver ses délibérations. ”

“ L’on ne saurait poser d’une manière plus étroite un problème plus complexe. Cependant l’assemblée nationale est tombée dans ces vieux erremens dont l’expérience eût dû lui montrer les écueils. Aussi a-t-elle fait une loi qui contient les plus étranges contradictions. Elle a d’abord décidé que les maires seraient élus par les conseils municipaux dans toutes les communes sans exception ; puis, adoptant un amendement de la dernière heure, elle a fait une dérogation pour les villes dont la population est supérieure à 20,000 âmes, ainsi que pour les chefs-lieux de département et d’arrondissement. ”

“ Or il est d’un intérêt général que les localités soient souveraines dans la sphère restreinte que la nature des choses et la loi déterminent. Elles ne doivent avoir qu’un domaine circonscrit, mais encore convient-il qu’elles y soient maîtresses. Notre tutelle administrative est un non-sens, une exception isolée dans le droit et dans les constitutions des peuples modernes, et cela par une conséquence presque nécessaire de notre paresse législative ; non certes que nous fassions peu de lois, mais nous les faisons toujours trop incomplètes, et il faut sans cesse les renouveler. ”

“ Il ne faut pas s’y tromper : pour développer la vie municipale dans un grand centre, l’on ne peut se contenter de faire nommer 30 ou 40 conseillers au scrutin de liste ; il faut à une bonne organisation locale des racines bien plus nombreuses, bien plus ramifiées. Que deviendrait le corps humain, s’il n’avait pour la circulation du sang que l’artère aorte et les carotides ? La vie serait languissante, si elle n’était même impossible : ce sont les vaisseaux capillaires qui vont se ramifier dans tous les membres et nourrir chaque organe ”

“ Tous ces officiers, n’étant que les mandataires de l’assemblée des contribuables, sont responsables devant elle, et lui doivent des comptes. Telle est l’autonomie de la paroisse anglaise ; mais, pour tous les autres services d’un intérêt plus général, pour la police notamment et pour la grande voirie, la paroisse se fond dans des circonscriptions supérieures, c’est-à-dire soit dans le comté ou dans un district analogue à notre canton et, appelé union de paroisses, soit dans le bourg municipal, suivant que la paroisse est rurale ou urbaine. ”

“ Pour qu’une liberté soit efficace, il suffit qu’elle soit nettement délimitée. Les municipalités ne doivent pas dépendre des fonctionnaires du pouvoir central, ayant mission de les surveiller et de les contenir arbitrairement ; mais elles doivent être assujetties à des lois minutieuses qui circonscrivent avec rigueur le cercle où elles se peuvent mouvoir, qui mettent des bornes à leurs écarts possibles, en limitant notamment leur pouvoir d’emprunter, de vendre et de taxer les contribuables. Ce sont là d’ailleurs des questions d’attributions que nous ne pouvons qu’effleurer dans cette étude. ”

“ L’on paraît résolu, dans le pays et dans la chambre, à des réformes plus profondes, et cette fois l’on n’innovera pas au hasard ; on prendra certainement exemple de l’organisation anglaise et du régime qui fonctionnait encore en France à l’avènement du consulat, précurseur de l’empire. Ce n’est pas qu’il faille rétablir dans tous les détails le système local de la constitution de l’an III. Un peuple ne reprend jamais sans les amender des institutions disparues depuis soixante-dix ans ”

“ Il est d’usage dans certaines grandes villes d’accorder au maire tantôt des frais de représentation en numéraire, tantôt des voitures et des chevaux, sans que ces allocations spéciales fassent disparaître le caractère de gratuité attaché à la fonction. Une grande administration ne peut uniquement reposer sur des fonctionnaires gratuits ; aussi dans les bourgs un peu considérables trouve-t-on, à côté ou plutôt au-dessous des membres du conseil municipal, des agens nommés clerks (commis) chargés de la préparation des affaires et de l’expédition de la besogne courante. ”

“ L’unité politique n’a rien à craindre de l’indépendance des localités, si l’on sait et si l’on veut borner cette indépendance aux matières d’intérêt local. La démarcation est aisée à faire. L’ordre judiciaire par exemple, à aucun de ses degrés, ne doit relever des pouvoirs locaux. Il en est de même de la force publique. La garde nationale également est une institution qui doit disparaître. Des milices bourgeoises, subordonnées aux magistrats de la cité, sont en complète contradiction avec les principes de la société moderne. ”

“ Sortant ainsi du suffrage universel sans restriction, nommé pour une période de trois ans, rééligible annuellement par tiers, le conseil municipal, dans la sphère des attributions que la loi concède aux localités, devient l’administrateur unique de la cité. Il importe notamment que la situation du maire soit changée. Aujourd’hui le gouvernement représentatif n’existe réellement pas dans nos villes. Le premier magistrat municipal a des pouvoirs beaucoup trop étendus et surtout trop personnels. ”

“ Il est d’autant plus important de faire cette distinction dans notre pays, que les paroisses rurales sont plus petites et plus chétives. On l’a dit à la chambre, sans que cette assertion rencontrât de contradicteur [1] : il y a dans notre pays 433 communes ayant une population inférieure à 75 habitans ; 500 communes n’ont qu’une vingtaine d’électeurs ; 3,000 ont moins de 150 habitans ; 4,000 autres communes sont au-dessous de 250 âmes. Comment dès lors peut-on établir une parité complète dans le régime d’administration entre nos plus grandes cités et ces petits groupes ? ”