Régime administratif

“ Nous pensons, au contraire, que le gouvernement est la portion du pouvoir exécutif qui a mission de diriger le pays dans les voies de son développement intérieur et de ses relations extérieures, tandis que l'administration en est le complément et l'action vitale. ”

“ Les règlements d'administration publique, décrets ou ordonnances, faits par le chef de l'État, en vertu d'une délégation spéciale et expresse du pouvoir législatif (2) , ayant pour objet de compléter la loi, ne peuvent évidemment y déroger, non plus qu'à la constitution. S'ils ont pour objet de suppléer la loi, ils en ont l'autorité en tout ce qui n'est pas contraire à la constitution ou à d'autres lois relatives à d'autres matières. ”

“ Le plus essentiel dans toute espèce de gouvernements , ce qui touche le plus souvent et le plus près à nos intérêts, est la manière de les administrer. Ces parties du pouvoir administratif forment un tout qui est le corps de l'État ; la Royauté en est la pierre angulaire qui seule soutient tout l'édifice sous la tyrannie qui remplaçait la légitimité. ”

“ Au surplus, l'histoire de ces variations intéresse peu l'étude du droit public administratif; elles ne changent rien aux principes ni au fond des choses. Peu importe, en réalité, le nombre et la dénomination des ministères. Il est seulement essentiel pour l'étude de ce droit, comme pour le bon ordre de l'État, de ne pas confondrece qui, en définitive, n'a jamais été mêlé depuis 1789, la justice et l'administration intérieure, les finances, la guerre, la marine et les relations politiques extérieures. ”

“ Là grande institution du conseil d'État [nos 52 à 62, 206 à 224] assure au pouvoir exécutif un utile auxiliaire pour la préparation et la rédaction des projets de loi et de leur exposé, de motifs, lorsque ce pouvoir est investi en totalité ou pour partie de l'initiative des lois; le conseil d'État fonctionne alors, moins comme conseil administratif que comme conseil de gouvernement. ”

“ Il y a donc, dans la science administrative, trois choses dont l'appréciation touche à son intelligence et à ses progrès, savoir : les principes de l'administration en général ; ces principes sont communs à toutes les sociétés ; le droit administratif y qui organise les pouvoirs de chaque peuple, et qui, en vue des principes généraux de l'administration, règle les droits et les obligations de ces pouvoirs envers les membres de la cité. ”

“ En France, leur nombre est immense et leur part d’action considérable : conséquence nécessaire d’un système administratif qui confère à l’autorité centrale les plus vastes attributions, et d’institutions politiques qui organisent partout un contrôle auprès du pouvoir public, tenu dans un état permanent de suspicion. ”

“ Il règle et régit les rapports des citoyens avec l'État, les départements, les communes, les établissements publics, en un mot avec les personnes publiques et non pas, comme on l'a dit, avec l'administration, qui n'est que leur mandataire et leur représentant. Les intérêts que règle et que régit ce droit sont donc principalement des intérêts publics ou généraux, et son véritable nom est celui de droit public ; là qualification de droit administratif ne se justifie en aucune façon. ”

“ Et cependant c’était aux institutions antérieures à 1789 que la constitution de l’an VIII avait emprunté le conseil d’état supprimé par la constitution de 1791. C’était à l’ancien régime qu’on avait pris l’idée d’un corps considérable, appelé à être l’auxiliaire permanent du gouvernement dans l’œuvre de la préparation des lois, de l’expédition des affaires administratives et du jugement des réclamations dirigées contre les actes de l’administration. ”

“ Il résulte de la définition précédemment donnée que l'Administration est l'ensemble des services publics envisagés dans leur organisation, dans leurs attributions et dans leur fonctionnement.
Le fondement de l'autorité administrative se trouve dans la Constitution. L'idée d'autorité est inhérente à la notion d'État. L'État, c'est la nation organisée. Qui dit organisation dit nécessairement règle ”

“ C’est là l’œuvre délicate et souvent laborieuse qu’a dû accomplir le conseil d’état en donnant la définition du contentieux administratif : nous n’avons pas ici à la développer; nous en indiquons en quelques mots les élémens. ”

“ Quelle que soit la forme extérieure donnée à l'organisation administrative, ce qui est général pour tous les peuples, c'est que l'administration est un élément du pouvoir exécutif, et que sa mission consiste à pourvoir à l'exécution des lois, à la sûreté de l'État, au maintien de l'ordre public et à la satisfaction, en un mot, de tous les besoins de la société, de tous les intérêts généraux. ”

“ Les attributions du pouvoir exécutif se réfèrent au gouvernement et à l' administration; de là, dans le pouvoir exécutif, deux autorités bien distinctes : l'autorité gouvernementale et l'autorité administrative..
L'autorité gouvernementale relève plus spécialement du droit constitutionnel ; elle est chargée des affaires dites politiques : rapports des pouvoirs publics, disposition de la force armée, relations de l'État avec les puissances étrangères. Elle s'exerce par le Président de la République ou par les ministres. ”

“ C'est la conséquence de l'organisation même du pouvoir administratif et de ses rapports avec le pouvoir législatif : quelques réflexions sont nécessaires pour faire comprendre notre pensée.
L'administration publique est instituée pour règler les intérêts généraux, et, tout en les faisant prévaloir sur les intérêts privés, pour en concilier les exigences respectives, autant que le comportent les circonstances et les nécessités sociales. Pour remplir sa mission, elle a besoin d'air et d'espace ; la liberté est sa vie. L'administration n'est pas un instrument aveugle et fatal. ”

“ Pour concevoir exactement le caractère et l'importance de ses fonctions, il est nécessaire de se rappeler les nombreuses attributions du pouvoir administratif, telles que nous les avons précédemment analysées, les droits dont il est investi, les garanties accordées aux citoyens. La responsabilité qui pèse sur les dépositaires de ce pouvoir est d'autant plus lourde, que leurs devoirs sont plus étendus. ”

“ L'administration centrale est composée de l'Empereur et des ministres chacun pour son département ministériel ; près d'eux se trouve placé le conseil d'État, grand conseil administratif aux lumières duquel ils doivent ou peuvent, selon les cas, recourir. ”

“ Un esprit d'élite, qui a su remarquablement comprendre l'état social et les institutions gouvernementales de ce passé, a justement mis en évidence un fait, au premier abord bien surprenant, c'est qu'en France, l'administration telle qu'elle fonctionne aujourd'hui, est, en réalité, une oeuvre de l'Ancien Régime, auquel elle a emprunté, sous des noms différents, la centralisation, la tutelle et la justice administratives. ”

“ Le droit administratif est l'ensemble des principes et des règles qui résultent des lois d'intérêt général et de pelles qui président au fonctionnement de tous les organes, non judiciaires, du pouvoir exécutif, chargés de, leur application. ”

“ Par le fait même que l'État doit reprendre et faire fructifier tous les capitaux, il est appelé à diriger l'ensemble de la vie sociale. L'administration s'élargit jusqu'à être toute la nation composée dorénavant exclusivement de fonctionnaires, les uns fonctionnaires-administrateurs, les autres fonctionnaires-producteurs. ”

“ Enfin , dans cet ordre d'idées , toutes les constitutions ont fait du pouvoir exécutif, quel qu'il fût, l'administrateur suprême de l'État [n° 64] ; il a la plénitude de l'autorité administrative ; il administre par lui-même au degré le plus élevé de la hiérarchie ; mais, dans le plus grand nombre des cas , il délègue son autorité , soit immédiatement, soit médiatement, aux degrés inférieurs de la hiérarchie. ”

“ La fonction administrative se caractérise par son but. L'État n'est pas seulement un organisme qui se caractérise par sa puissance; il est aussi un certain milieu de vie, un certain régime imposé au milieu social. Cette distinction va nous servir à définir la fonction administrative. Le but de celle-ci est le régime d'État, son amélioration, son aménagement ”

“ Le Pouvoir législatif peut déléguer au Pouvoir exécutif, pour en user par la voie du règlement d'administration publique, le droit de décréter les mesures nécessaires à l'exécution des lois, mais non celles qui auraient pour objet de déterminer les cas d'application des lois. ”

“ Le Gouvernement étendant ses regards sur toutes les parties de l'administration, dont il est le point central, et embrassant à-la-fois toute l'étendue des besoins, et toute celle des ressources, peut seul combiner les moyens efficaces et les remèdes réparateurs, soit par des ordonnances, soit par des projets de loi sur les objets constitutionnellement susceptibles de cette forme. ”

“ Elle vient immédiatement après les lois de la famille; elle en a tout à la fois la force et le peu d'étendue; elle suffit au petit nombre, mais elle ne peut régir les masses. Une autre loi domine les peuplades et les groupes, c'est la loi de l'Etat; au-dessus de l'administration locale vient se placer une administration plus vaste, embrassant l'ensemble des localités dont le faisceau forme la nation, c'est le gouvernement. ”

“ Les attributions administratives du conseil d'État sont très étendues; elles dérivent des lois et des règlements qui régissent les divers services publics; elles s'appliquent même quelquefois à des intérêts privés. ”

“ Si le corps législatif s'occupe des choses pour l'intérêt des hommes et des citoyens, une grande administration s'occupe des hommes et des citoyens pour l'intérêt des choses, pour le maintien des lois et les rapports généraux. ”

“ Comme le roi, dépositaire par excellence du pouvoir exécutif, devient inévitablement législateur quand il rend des ordonnances pour l’exécution des lois et la sûreté de l’état, de même les deux chambres, spécialement investies du pouvoir législatif, touchent à l’administration même par la discussion et la rédaction des lois. ”

“ Le gouvernement appartient à un ministère issu de la majorité des deux chambres, qui peuvent, à chaque instant, par le maintien ou le retrait de leur confiance, lui maintenir ou lui retirer aussi le pouvoir. ”

“ L’autorité exercée par l’administration lui est déléguée, soit d’une manière générale par le fait de son institution, soit d’une manière particulière par une loi spéciale. Il est des lois qui règlent tous les détails et n’attribuent à l’administration que l’exécution pure et simple de ses prescriptions ; il en est d’autres qui posent seulement les principes, et confient à l’administration le soin de faire les règlements nécessaires pour leur application ; d’autres enfin, et le nombre en est grand, se bornent à la charger d’un service public, en lui laissant toute latitude pour l’exécution. ”

“ Comment, en matière de gouvernement et d'administration., procède-t-on quand on veut avoir un contrôle sérieux? Voyez ce qui se passe pour l'administration générale du pays, pour celle des départements et des communes. A côté du pouvoir qui exécute, il y a toujours le pouvoir qui délibère. Trouvez-vous qu'il serait mieux d'avoir, à côté d'un pouvoir exécutif responsable, une Assemblée législative qui n'aurait qu'une mission de surveillance? ”

“ Le principe général dont les corps administratifs doivent se pénétrer, est que si, d'une part, ils sont subordonnés au roi comme chef suprême de la nation et de l'administration du royaume, de l'autre, ils doivent rester religieusement attachés à la constitution et aux lois de l'État, de manière à ne s'écarter jamais, dans l'exercice de leurs fonctions, des règles constitutionnelles, ni des décrets des législatures, lorsqu'ils auront été sanctionnés par le roi. ”

“ L'administration, dans le cercle de ses attributions, est chargée des affaires de l'état ou de celles des départements et des communes. Elle peut aussi froisser les citoyens. L'état, les départements et les communes, les citoyens enfin, jouissent chacun de garanties propres à assurer la conservation de leurs droits. ”

“ Tous les organes administratifs créés par la loi du 28 pluviôse de l'an VIII sont maintenus. On crée seulement un nouvel organe, en modifiant la répartition du pouvoir entre quelques-uns de ceux créés au commencement du siècle.
96 CENTRALISATION
97. _ 2e règle.— On décentralise en enlevant à l'administration centrale la solution du plus grand nombre des affaires locales, mais en conservant au pouvoir exécutif, ou môme au pouvoir législatif, la solution de certaines affaires locales , en raison de leur importance et comme se liant plus étroitement aux intérêts de l'État. ”

“ Appliquer à l'administration le principe de l'unité, ce principe que la France a travaillé pendant plusieurs siècles à introduire dans ses lois, dans son gouvernement, dans toute son organisation intérieure, et que la révolution de 1789 a définitivement consacré, tel est l'objet de la centralisation. Tous les intérêts, toutes les branches du service public obéissent à ce principe. Une seule loi régit l'état des citoyens, les contrats privés, le mode de transmission des biens. Le pouvoir politique relève du parlement, le pouvoir judiciaire de la cour de cassation. ”

“ En principe, chaque administration a pour objet de diriger, en vue de l’intérêt de tous, les grands services publics : état civil, finances, police, justice, armée, enseignements, travaux publics, commerce, postes, transports, agriculture, etc., etc. ”

“ La nation est devenue l’état, et l’état, c’est le ministère. Entrez dans n’importe quelle famille et vous verrez que des décisions des pouvoirs publics dépend l’un ou l’autre de ses intérêts : dispense ou congé d’un milicien, examens, nominations, application d’un tarif, ouverture d’une route, primes et faveurs de toute sorte. Ce que l’on appelle le gouvernement tient donc en ses mains le sort actuel ou l’avenir de la plupart des citoyens. ”