Edmond Herman

“ En autorisant un entrepreneur de travaux publics à faire extraire des matériaux dans une propriété privée, l'administration doit lui faire défense d'en extraire une quantité plus considérable que ne l'exigent les besoins de son entreprise. S'il contrevient à cette défense et qu'il vende des matériaux, il n'est plus couvert par l'autorisation de l'administration, et, par suite, le règlement de l'indemnité due pour l'extraction de cette partie des matériaux n'appartient plus au conseil de préfecture. ”

“ Il faudrait, en effet, entrer dans l'examen des questions les plus élevées et les plus ardues de notre droit public, celles qui se rattachent à l'existence de l'État comme corps oivil, et à l'action qu'il exerce sur les parties qui le 'constituent, sur les établissements publics de toute nature. Nous dirons seulement qu'en fait, il est à peu près certain que jamais une difficulté de cette nature ne sera soulevée par aucun département. En effet, les finances des départements sont partout chargées, pour l'entretien des routes départementales, de dépenses auxquelles elles ont peine à suffire. ”

“ Passons maintenant à l'exécution des travaux, et disons d'abord que tous les travaux qui se font sur les chemins vicinaux de grande communication doivent être l'objet de projets réguliers, rédigés par les agents voyers, accompagnés de plans et devis; que ces projets doivent indiquer les parties de travaux qui peuvent être exécutées au moyen de la prestation en nature, et celles qui ne peuvent, en raison de leur nature, être exécutées qu'à prix d'argent; qu'enfin ces projets, quelle qu'en soit la dépense, ne peuvent être exécutés qu'après leur approbation par le préfet. ”

“ Remplacer la prestation en nature par des centimes extraordinaires, c'est donc dénaturer le caractère que la loi a voulu imprimer au vote des ressources applicables au service vicinal.
Sans doute, si l'état des chemins vicinaux d'une commune était tel que l'emploi des cinq centimes spéciaux suffît pour les entretenir, le conseil municipal pourrait se dispenser de voter des prestations en nature, puisque l'article 2 de la loi du 21 mai 1836 dit que « le conseil « municipal pourra voter l'une ou l'autre de ces ressources, ou toutes les « deux concurremment; » ”

“ Attendu que l'État, en matière de domaines et de droits domaniaux, et en matière concernant le domaine militaire, ne peut être représenté en justice que par le préfet, soit en demandant, soit en défendant; que cette délégation de la loi est à la fois d'ordre public et absolue ; qu'elle ne peut cesser en aucun cas, et que le délégué lui-même ne peut la refuser, ni donner à l'État aucun autre représentant; qu'il suit de là que, dans le cas d'un litige élevé entre l'État et un département, le préfet ne peut se dispenser de représenter l'État pour
se porter le représentant du département ”

“ Lorsque le procès-verbal constatant la contravention n'a pas été combattu par la preuve contraire, et que le fait est reconnu constant, le tribunal doit, aux termes de l'article 161 du Code d'instruction criminelle, prononcer la peine, et, par le même jugement, statuer sur les demandes en restitution et en dommages-intérêts.
En matière de voirie vicinale, comme en matière de voirie urbaine, les dommages-intérêts ne sont pas autre chose que l'obligation, pour le contrevenant, de faire disparaître l'œuvre indûment faite, ou de réparer la dégradation commise sur le chemin. ”

“ M. Vivien, qui avait certainement étudié tous les actes législatifs intervenus depuis 1789, ne pouvait en méconnaître la portée; il faisait partie du conseil d'État lorsque fut émis l'avis du 27 août 1834 : aussi n'a-t-il pas dénié absolument aux départements tout caractère d'individualité. Il admet au contraire, d'une manière implicite, il est vrai, mais qui n'en a pas moins de force, que le département ne se confond pas toujours avec l'État; qu'il a quelquefois ses intérêts propres; que dans certains cas enfin il peut n'être plus considéré comme une simple division administrative. ”

“ Dans ce cas, l'habitant est considéré comme individu, et la prestation en nature lui est demandée, seulement comme membre de la communauté, intéressé par conséquent à tout ce qui peut contribuer a sa prospérité, notamment au bon état des chemins. Voilà l'obligation personnelle, l'obligation directe, résultant de la seule qualité d'habitant de la commune, et abstraction faite de toute qualité de propriétaire, de chef de famille ou d'établissement. ”

“ Il ne convient pas que les communes soient sans aucun intérêt dans la dépense de leurs aliénés; on s'exposerait autrement à grever le département de l'obligation d'entretenir tous les indigents que ces communes feraient recevoir comme aliénés, et tous les aliénés qu'elles présenteraient comme indigents, dégagées qu'elles seraient de toute part de la dépense. Il suffit, en maintenant le principe du concours, de le réduire
dans des limites équitables, et de n'exempter que les communes qui sont réellement hors d'état de subvenir à la dépense. ”

“ Donner toujours la préférence à l'offre la plus élevée, serait quelquefois s'exposer à sacrifier Tes intérêts des localités les moins riches, de celles-là même qui ont le plus besoin qu'une nouvelle voie de communication leur donne des débouchés nouveaux. L'administration doit donc, sans doute, prendre en grande considération l'importance des offres qui lui sont faites, mais elle ne doit pas perdre de vue l'utilité absolue de telle ou telle voie de communication, de telle ou telle direction à donner à cette voie publique. ”

“ Le principe général dont les corps administratifs doivent se pénétrer, est que si, d'une part, ils sont subordonnés au roi comme chef suprême de la nation et de l'administration du royaume, de l'autre, ils doivent rester religieusement attachés à la constitution et aux lois de l'État, de manière à ne s'écarter jamais, dans l'exercice de leurs fonctions, des règles constitutionnelles, ni des décrets des législatures, lorsqu'ils auront été sanctionnés par le roi. ”

“ Le préfet prépare et présente le budget; le conseil général le délibère ; l'Empereur le règle.
Il se peut que, lors de la discussion du budget, un dissentiment naisse entre le préfet et le conseil général à l'occasion d'une dépense proposée à l'une des sections,
la seconde, par exemple.
Ainsi, le préfet a pensé que telle dépense était nécessaire et il l'a proposée au budget; le conseil général, au contraire, regardant cette dépense comme inutile, ne l'inscrit pas au budget. ”

“ Lorsque ces contestations ont pour objet des travaux faits sur un chemin vicmal de petite communication, c'est au maire de la commune qu'il appartient d'agir, car ce sont des travaux communaux, ce sont des intérêts purement communaux. Mais lorsque les contestations sont nées à l'occasion de travaux exécutés sur un chemin vicinal de grande communication, c'est au préfet seul qu'il appartient d'agir, par application du principe posé dans l'article 9 de la loi du 21 mai 1836, qui place les chemins vicinaux de grande communication sous l'autorité exclusive des préfets. ”

“ En effet, bien que la dépense des aliénés soit classée, par l'article 12 de la loi du 10 mai 4838, parmi les dépenses de la première section, il ne s'agit, dans cet article, que des dépenses ordinaires, c'est-à-dire de celles d'entretien et de traitement des aliénés; et comme le placement de ces malades peut avoir lieu, soit dans un établissement public appartenant à un autre département, soit dans un établissement privé, il en résulte que la création d'un asile est purement facultative, et que, par conséquent, la dépense qui en résulte est facultative aussi. ”

“ Lorsque, à l'occasion d'un chemin rural dont le public est en jouissance, une contestation s'élève entre la commune et un propriétaire, soit avant, soit après l'approbation du tableau de classement, l'autorité administrative a-t-elle, comme en matière de chemins vicinaux, le droit de maintenir provisoirement la liberté du passage, et de faire enlever les barrières ou autres obstacles apportés au passage ? ”

“ Des offres de concours, soit de la part de communes, soit de la part de particuliers, viennent souvent accroître, en vue de tel ou tel chemin, les ressources de diverses natures dont nous avons eu à nous occuper jusqu'à présent. Ainsi une commune a un intérêt spécial à l'ouverture d'un chemin nouveau ou à l'amélioration d'un chemin déjà existant ; elle offre de concourir aux travaux pour une quotité plus forte que le contingent qui pourrait lui être légalement demandé. ”

“ La dépense de l'acquisition des terrains nécessaires à l'établissement d'une route neuve est naturellement considérée comme une annexe de celle de construction; elle ne peut donc jamais être imputée sur les ressources de la première section du budget ; elle doit l'être sur les ressources de la deuxième section ou sur celles de la troisième, selon que la route est construite avec le produit des centimes facultatifs ou au moyen de ressources extraordinaires. Les actes d'acquisition sont, en principe, sujets-aux droits proportionnels d'enregistrement ”

“ Sans doute, le contingent imposé à une commune, pour un chemin vicinal de grande communication, constitue une obligation communale, mais lorsque la commune a mis à la disposition du préfet un certain nombre de prestataires, pour l'acquit d'une portion de ce contingent, elle est, comme être collectif, libérée d'autant, et elle ne peut être rendue responsable de l'accomplissement des obligations individuelles des prestataires. ”

“ Les départements curent ainsi leur budget; mais, même après le rétablissement des conseils généraux, le Gouvernement conserva toute autorité sur le règlement des dépenses qui devaient y prendre place.
Un principe puisé dans la nature de ces diverses recettes et dépenses domine les dispositions à prendre à leur égard.
Les centimes établis par la loi de finances appartiennent à l'État plus qu'au département; le conseil général est étranger à leur création; ils ne diffèrent en rien des autres impôts votés par les Chambres ; ils font partie des contributions générales du royaume. ”

“ En attendant que l'Empereur ait jugé à propos de faire un règlement d'administration générale sur cet objet, il convient, pour éviter l'arbitraire, d'adopter une base commune qui établisse une sorte d'égalité proportionnelle que réclame la justice. Il est certain que les chemins vicinaux sont utiles à tous les habitants, mais dans des proportions très-différentes. C'est en raison de l'intérêt de chacun que doivent être partagées, entre tous, les journées de travail nécessaires à la réparation des chemins. ”

“ Certaines fonctions publiques, on le comprend, ne peuvent être exercées en même temps que celles de membre d'un conseil général, et l'article 5 de la loi du
22 juin 1833 a posé, à cet égard, un certain nombre de cas d'incompatibilité qui ont tous été maintenus, implicitement au moins, par l'article 14 du décret du 3 juillet 1848, et par l'article 2 de la loi du 7 juillet 1852.
L'incompatibilité est absolue pour certains fonctionnaires ; pour certains autres, elle est seulement relative et restreinte au département où ils exercent leurs fonctions. ”

“ Mais s'il a une famille, s'il est propriétaire, s'il gère une exploitation agricole, comme régisseur, fermier ou colon partiaire, s'il administre un établissement industriel, cet habitant a nécessairement un intérêt plus étendu à la prospérité de la communauté et au bon état des communications; d'ailleurs l'exploitation de son établissement, quel qu'il soit, ne peut se faire sans dégrader les chemins de sa commune, et il est juste qu'il contribue à la réparation ordinaire de ces chemins, dans la proportion des moyens d'exploitation qui les dégradent. ”

“ Il est bon de ne pas perdre de vue, que les établissements départementaux d'aliénés ne pourraient, pour la plupart, couvrir leurs dépenses qu'autant qu'ils recevraient des pensionnaires des départements voisins : d'où la conséquence que la trop grande multiplication de ces établissements leur porterait un préjudice réciproque. Il n'est donc nullement à souhaiter que chaque département se grève de la charge d'établir et d'entretenir un hospice spécial consacré aux aliénés. ”

“ Si L'administration doit payer la valeur des matériaux qu'elle a fait extraire d'une carrière qui était précédemment en exploitation, à plus forte raison doit-elle une indemnité pour des matériaux ramassés par un propriétaire, dans son champ, pour son usage particulier, et qu'elle aurait fait enlever pour le service public. ”

“ Les architectes peuvent, parfois, être appelés à répondre des malfaçons qui proviennent d'erreurs dans les plans et devis qu'ils ont faits. Dans les cas, nécessairement assez rares, où cette responsabilité serait invoquée contre un architecte, pour des travaux départementaux, cette contestation serait du ressort, non pas des tribunaux ordinaires, mais bien de la juridiction administrative, comme toutes celles qui s'élèvent à l'occasion de travaux publics. ”

“ Ne perdez jamais cette distinction de vue, Monsieur le préfet; plus le pouvoir confié à l'administration est étendu, plus l'administration doit se montrer sage et réservée dans l'exercice de ce pouvoir. ”

“ DE LA FORME DU BUDGET DÉPARTEMENTAL (ART. 11, 16 ET 19 DE LA LOI) .
384. Sous la législation précédente, les dépenses et les recettes départementales étaient, comme nous l'avons dit plus haut, n° 216, établies dans deux budgets distincts et séparés. L'un était intitulé Budget des dépenses variables ordinaires, et les dépenses à y inscrire étaient imputables : 1° sur les centimes additionnels ordinaires mis à la disposition de chaque département ; 2° sur la somme accordée dans la répartition du fonds commun ; 3° sur les ressources éventuelles appartenant au département. ”

“ L'absence de tout intérêt direct pour la voirie semblerait devoir affranchir les particuliers de toute obligation, lorsque leurs travaux se font en arrière de la limite du chemin, car il n'y a pas, alors, à défendre le sol de la voie publique contre les anticipations ; c'est là, depuis 1824, la doctrine du conseil d'Etat, en matière de grande voirie. ”

“ Lorsqu'une route est construite et livrée à la circulation, elle ne peut être maintenue en bon état que par des soins constants, et par l'emploi de matériaux-destinés à remplacer ceux que détruisent le temps et la circulation des voitures. C'est ce qu'on appelle l'entretien, 'et, comme les travaux qu'il exige sont, de leur nature, permanents et constamment en activité, le législateur les a classés parmi les dépenses ordinaires des départements, celles auxquelles il est pourvu sur les ressources de la première section du budget. ”

“ Tant que les chemins conservent le caractère de la vicinalité, ils font partie du domaine public communal, de même que les églises, les fontaines publiques et autres choses qui servent à un usage public, et qui, tant qu'elles sont affectées à cette destination, ne sont pas aliénables. Lorsque, au contraire, des chemins-vicinaux ont été déclassés par arrêté du préfet et ont ainsi perdu le caractère de la vicinalité, ils deviennent une propriété communale, de la nature de celles qui peuvent, sous certaines conditions et avec certaines formes, être aliénées. ”

“ Enfin, le conseil général donne son avis sur certaines autres affaires, qui ne sont pas exclusivement d'intérêt départemental, qui se rattachent souvent à l'administration générale, et sur lesquelles le Gouvernement ou le préfet, son délégué, sent le besoin d'être éclairé par l'opinion des hommes le plus à portée de connaître les véritables intérêts des localités. Ici, et c'est une conséquence naturelle de cet ordre d'attributions, le conseil général n'agit jamais par voie d'initiative ; il n'a d'avis à donner que lorsqu'il est consulté. ”

“ Pour faire saisir, mieux encore, la distinction ici faite par le législateur, le ministre de l'intérieur explique, dans son instruction du 24 juin 1836, que si l'exploitation ou les transports se font pour le compte du propriétaire, c'est au propriétaire que la commune doit s'adresser; que si, au contraire, l'exploitation ou les transports se font pour le compte d'un fermier ou d'un entrepreneur permanent, ce n'est plus au propriétaire que la commune doit s'adresser,mais bien à celui qui exerce les droits du propriétaire d'une manière permanente. ”

“ Par suite, le ministère des travaux publics est chargé du service des travaux des routes départementales, soit pour leur construction, soit pour leur entretien ; le ministère de l'intérieur n'y intervient plus qu'incidemment, et en ce qui concerne les dépenses. Ainsi, lorsqu'il s'agit de la création d'une route nouvelle dans un département, le ministre de l'intérieur est consulté par son collègue, sur la question des voies et moyens, et ce n'est que lorsqu'il a déclaré que le département peut faire la dépense de construction de la route, que l'ordonnance de classement est préparée. ”

“ Il est à désirer, sans doute , que les particuliers qui fréquentent habituellement les chemins ruraux pour l'exploitation de leurs propriétés comprennent assez bien leurs intérêts pour se déterminer volontairement à améliorer ces voies publiques, et s'entendent entre eux à cet effet; mais l'autorité ne peut intervenir ni pour prescrire l'entretien , ni même pour rédiger ou rendre exécutoires les rôles des contributions volontaires en nature ou en argent que les propriétaires intéressés consentiraient à s'imposer : tout, dans ces travaux doit être libre, en fait comme en droit. ”