Pierre Lious

“ Ce n'est pas aujourd'hui, a-t-il prononcé à la tribune du Sénat, le 19 juin 1934, que j'ai constaté que la Présidence du Conseil était un mot, et non pas une réalité. Pour le public, elle est une réalité ; c'est ce qui aggrave et ce qui accroît, à la fois la tâche et les difficultés du rôle du Président du Conseil. On lui prête un pouvoir qu'il n'a pas. ”

“ Si le Chef du Gouvernement est une personnalité vigoureuse on aboutit ainsi non à une stabilité gouvernementale mais bien à une dictature de fait. La création d'un Conseil -d'Etat, qui doit être consulté au moment de nommer ou révoquer le Président du Conseil, ne semble pas suffisant pour justifier la parole d'Oliveira Salazar sur le régime politique de son pays : « une dictature de droit qui ne laisse pas pousser les ailes au pouvoir personnel ». ”

“ Le Président du Conseil doit revendiquer non seulement les honneurs du pouvoir, mais ses responsabilités. -C'est précisément à cause de celles-ci que le représentant du Gouvernement tout entier doit jouer un rôle très actif et déterminer lui-même le sens de l'impulsion à donner aux Chambres. Il doit diriger le travail du Parlement, savoir prendre ses responsabilités, et s'en aller si sa politique est désapprouvée. ”

“ L'évolution de notre régime parlementaire et la tradition sont aujourd'hui telles qu'il ne viendrait à l'idée d'aucun Président de la République de contraindre un Président du Conseil à faire entrer contre son gré un de ses protégés au sein du Cabinet.
N'est-il pas d'ailleurs logique de laisser ce droit à un homme qui sera ensuite responsable des actes de ses collègues ? ”

“ L'état de notre marine de guerre, notamment, concerne non seulement le ministère de la marine mais encore ceux de la guerre, des finances, des colonies, même et surtout le département des affaires étrangères. La construction d'une voie ferrée intéresse en même temps les travaux publics, les finances et le commerce. Dans ces différentes hypothèses les membres du Cabinet seront naturellement portés à se concerter et sous la direction éclairée du Président du Conseil à prendre une décision qui les intéresse tous. ”

“ Il serait utile de préciser dans la Constitution quel doit être son rôle exact et surtout de lui donner la faculté de répudier celui de ses collaborateurs qui ne suivrait pas docilement ses directives, sans que de pareilles divergences de vues rendent nécessaire la démission collective du Cabinet. Le Président de la République n'aurait plus pour tâche qu'à choisir l'homme de volonté dont il compte faire le Président du Conseil. ”

“ Pour remédier à cet état de choses une réforme constitutionnelle nous semble indispensable. Dans notre conclusion nous proposerons divers moyens capables de donner à l'Exécutif l'autorité et la stabilité nécessaires, tels que le droit de dissolution élargi, la suppression des votes de surprise amenant la chute du Cabinet etc... mais l'essentiel de notre étude étant l'organisation de la Présidence du Conseil nous n'insisterons point pour l'instant sur ce point. ”

“ Pour lui, les services administratifs, dont il demande la création, doivent constituer simplement un organe de liaison et d'information et non une sorte de Ministère supérieur faisant double emploi avec les services déjà existants ; n'est pas à retenir la conception, d'après laquelle de grands corps de contrôle pourraient être rattachés à la Présidence. Le rôle du Président du Conseil ne doit pas être de contrôler dans les détails le fonctionnement de toutes les administrations publiques. ”

“ Dans son principe le régime parlementaire implique un équilibre entre les pouvoirs de l'Etat et notamment entre les pouvoirs exécutif et législatif.
Il exige une action constante et réciproque des pouvoirs l'un sur l'autre. Le gouvernement effectif est assuré par les ministres choisis dans la majorité parlementaire. « Les Chambres offrent au Chef de l'Etat, disait Thiers, leur majorité comme liste de candidats ». Les ministres ainsi nommés sont responsables devant le Parlement et sur un vote de défiance, doivent démissionner. ”

“ Avant d'étudier l'organisme nouveau et d'en faire la critique, nous allons passer en revue les raisons pour lesquelles la création en semblait nécessaire aux yeux de tous, puis nous rechercherons comment fonctionne dans plusieurs Etats d'Europe la Présidence du Conseil. Enfin l'étude de la doctrine, des divers plans d'organisation proposés par des parlementaires ou des auteurs politiques, l'examen des tentatives faites depuis le début de la guerre de 1914-1918 par différents Premiers Ministres nous retiendront un peu plus longuement. ”

“ Le Président du Conseil, plus surchargé que tous ses collègues par la représentation, les rencontres avec le Parlement, la presse, et généralement la gestion de son département particulier, arrive aux séances du Conseil encore moins préparé que les autres Ministres.
D'autre part, il n'existe point à l'avance d'ordre du jour minutieusement fixé et étudié pour ces séances, de sorte que parfois des questions fort graves sont posées
tout d'un coup au Conseil sans que les Ministres intéressés y aient réfléchi, aient pu consulter leurs conseillers compétents ou les documents utiles. ”

“ Des divergences s'élèvent simplement entre les auteurs sur les moyens à employer dans ce but. Les uns pensent qu'une réforme constitutionnelle est indispensable, les autres estiment que la loi ordinaire est suffisante. Certains préconisent un Secrétariat général à la Présidence du Conseil dont tous les membres seraient permanents, certains autres envisagent un Secrétariat mixte comprenant à la fois des membres permanents et des membres temporaires.
La dernière conception semble à ses auteurs plus pratique parce qu'elle permet au Chef du Gouvernement de s'adjoindre les hommes de son choix. ”

“ Il estime que le rôle du Président du Conseil devrait être celui d'un « Premier Ministre », c'est-à-dire du Chef réel d'une majorité existante, comme en Grande-Bretagne. Une direction unique s'impose, en effet, pour tout travail collectif. Le Président du Conseil devrait diriger à la fois les travaux parlementaires et l'activité de ses Ministres. ”

“ Que d'avantages d'autre part à éviter entre les mains d'un seul homme le cumul de la Présidence du Conseil et d'un portefeuille particulier ! Au lieu de se confiner dans la direction de son ministère particulier, le Premier Ministre peut se consacrer à sa mission de chef, surveiller l'action de ses collègues, la coordonner. ”

“ Depuis quelques années, le régime parlementaire classique semble trop lent, trop lourd et tend à être remplacé par un système donnant plus de pouvoirs à l'Exécutif mais toujours sous le contrôle, parfois d'ailleurs insuffisant, des représentants du suffrage universel. ”

“ Au Parlement revient seulement, le pouvoir de légiférer et de contrôler l'Exécutif.
Certains considèrent que le Pouvoir législatif est hiérarchiquement supérieur au Gouvernement parce qu'à leur avis contrôler est synonyme de commander. ”

“ Il faut pourtant penser que les fonctionnaires détachés pour assurer la liaison avec les autres départements ministériels doivent être des hommes de premier ordre et de grade élevé — la Présidence du Conseil ne peut pas s'encombrer d'un personnel administratif de second ordre — normalement le Président du Conseil prendra ses chargés de mission parmi des maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, des inspecteurs des finances, des contrôleurs de l'armée, de la marine etc. ”

“ Malheureusement, nous l'avons dit plus haut, à part de très rares exceptions, le Président du Conseil préfère prendre la charge d'un département ministériel particulier, malgré tous les inconvénients bien connus de ce cumul. Et comme l'administration d'un portefeuille, si
chargée soit-elle, est beaucoup moins délicate que la direction du Gouvernement, il y a de fortes chances pour qu'il s'absorbe uniquement dans ses occupations ministérielles pour délaisser de plus en plus sa fonction de chef. ”

“ Aucun organisme n'a été créé auprès de lui pour l'aider dans sa tâche considérable. En 1831, le Régent a bien nommé un secrétaire du Conseil des Ministres mais ce poste fut supprimé trois ans plus tard à l'avènement du Roi Léopold Ier. Pas plus qu'en France, actuellement, il n'est dressé de procès-verbal des délibérations du Conseil.
Mais à l'heure actuelle une certaine partie de l'opinion publique réclame la création d'un service permanent auprès du Président du Conseil, inspiré de celui qui vient d'être formé en France par M. Flandin. ”

“ C'est dire que la collaboration des deux pouvoirs se traduit en fait par leur interpénétration. Mais le régime parlementaire cesse d'exister le jour où le dualisme de pouvoirs égaux qui le caractérise est brisé, le jour où
l'un des pouvoirs prend à l'encontre de l'autre une prépondérance politique contraire à l'essence même de ce mode de Gouvernement. ”

“ Nous nous étendrons plus particulièrement dans les pages qui vont suivre sur l'Angleterre, qui demeure l'exemple type et maintes fois copié du régime parlementaire, et sur l'Italie, pays à constitution ancienne mais profondément modifiée, où nous pourrons voir se manifester pleinement la tendance au renforcement du Pouvoir exécutif, tendance que nous avons déjà signalée et que nous retrouverons dans chaque Etat européen. ”

“ Tous les Ministres doivent pouvoir se référer à un procès-verbal daté, revu, précisé et signé en commun. Grâce à ce document rédigé en termes clairs, on ne verrait plus des Ministres interpréter au sortir même d'un Conseil, d'une façon absolument opposée, les décisions prises en plein accord.
Il arrive parfois qu'un Ministre soit absent. Son
ignorance des décisions prises par ses collègues réunis pourrait avoir parfois les plus graves inconvénients. ”

“ Certains esprits sincères mais craintifs redoutènt certainement cette réforme, qui renforcerait trop, à leur gré, le Pouvoir exécutif. Pour calmer leurs alarmes, on pourrait envisager la création d'un aéropage suprême qui serait composé d'anciens Présidents de la République, d'anciens Présidents du Conseil, du Président du Sénat et du Président de la Chambre, auxquels on pourrait adjoindre les Premiers Présidents à la Cour de cassation et à la Cour des Comptes, le Vice-Président du Conseil d'Etat, etc. ”

“ Il arrive le plus souvent qu'une entreprise n'est pas d'une envergure suffisante pour justifier la collaboration de plusieurs personnes. Une seule suffit pour assumer la tâche de direction ; l'unité de commandement est alors parfaitement assurée et la bonne marche de l'affaire ne dépend plus que des dons d'intelligence et d'organisation du directeur. Mais dès que l'entreprise prend une certaine importance et que plusieurs personnes sont. affectées à une mission de direction, le Directeur général doit en outre coordonner les efforts individuels de ses collaborateurs. ”

“ Assisté de son ministère, qui est son état-major, il est constamment sur la brèche pour la tenir en haleine, maintenir sa cohésion -et la mener ainsi aux victoires prochaines ; étroitement solidaire de sa majorité, c'est lui qui la dirige puisqu'il en est le chef ”

“ Une seule conception semble possible à l'éminent
rapporteur ; celle d'un secrétariat général administratif permanent, distinct du Cabinet et relevant directement du Président du Conseil. Mais organe d'étude, d'enregistrement et de contrôle, le Secrétariat général permanent ne doit pas être alourdi par la gestion de services particuliers.
M. Cornudet adopte d'ailleurs à peu près toutes les conceptions de M. Louis Marin. Il fait cependant des objections à la rédaction détaillée des procès-verbaux conservant la trace des arguments échangés et des votes individuels des Ministres. ”

“ M. Ribot n'essaya pas non plus d'organiser sérieusement le contrôle des décisions gouvernementales ; son caractère ne s'y prêtait pas spécialement ; il songea surtout à la documentation.
Il choisit des collaborateurs de premier ordre, notamment MM. Germain-Martin et Paul Dubois, professeurs à la Faculté de Droit de Montpellier, et les chargea de lui préparer des dossiers personnels sur les grandes questions posées par la guerre (ravitaillement, répartition des combustibles, transports maritimes, armements, effectifs, etc...) . ”

“ Le corps entier est malade et peut en mourir.
Or dans l'Etat français l'organe d'impulsion, l'animateur, le Pouvoir exécutif perd avec une rapidité croissante sa vitalité normale. Un seul exemple le prouvera : les Cabinets n'ont pas la force d'assurer par des sanctions méritées la loi sur les syndicats de fonctionnaires. Les délégations des fonctionnaires groupés en syndicats sont reçues par le Ministre et les grèves perlées sont tolérées.
Qu'est-ce qui est responsable de cette atrophie de l'Exécutif comme d'ailleurs de la corruption du judiciaire ? Le Pouvoir législatif intégralement. ”

“ La formation ou la chute d'un ministère ne correspondent nullement dans l'état présent des choses au triomphe ou à la défaite d'un parti. Les Cabinets ne tombent pas ou bien rarement sur des questions de politique générale. Des votes qui mettent fin à leur existence on ne peut guère tirer quelque chose qui ressemble à un reclassement des forces. ”

“ Pendant cette période qui est la plus critique de notre histoire monétaire, il semble que les hommes au pouvoir sont débordés par les événements et paraissent ignorer que pour redresser -la situation critique il faudrait s'organiser, créer des plans mûrement étudiés, ne pas se confier à l'empirisme. Il faudrait un chef doté de services permanents...
Sans doute la loi de finances du 29 avril 1926 1 autorise bien la création d'un Secrétariat administratif permanent près la Présidence du Conseil, mais à peine est-elle promulguée qu'une nouvelle crise ministérielle vient en arrêter les effets. ”

“ Car il n'existe aucune catégorie d'affaires importantes qui puisse être réglée indépendamment des autres : il n'en existe aucune dont le règlement n'importe, en temps de paix, à la prospérité générale, en temps de guerre aux conditions générales de la lutte et à son succès final. ”