A. Lelièvre

“ Ordinairement, dans les pays unitaires, on considère les élus aux Chambres législatives non comme délégués de leurs électeurs, mais comme représentants de la nation tout entière; par suite, puisqu'ils ne tiennent pas, en droit, leurs pouvoirs d'un collège électoral spécial, mais bien de la nation, on ne peut leur imposer de mandat impératif, c'est-à-dire les contraindre à voter dans un certain sens et à les révoquer dans le cas où ils enfreindraient les prescriptions qu'on leur a imposées. ”

“ Si l'impeachment, en effet, protège suffisamment l'Etat contre les attentats des ministres ou des fonctionnaires, il ne garantit pas la société contre ceux des particuliers : il est inapplicable en effet aux grands attentats commis contre l'Etat par des coupables non fonctionnaires. Il en laisse la connaissance au juge de droit commun qui, souvent, sera trop faible et, comme on l'a dit, trop local pour dominer de haut et réprimer sans peur comme sans excès ces vastes complots contre la société. ”

“ A la Chambre des Représentants seule appartient le droit de mise en accusation : le Sénat forme seul le tribunal de jugement. Chaque sénateur appelé à siéger prête un serment solennel, destiné à lui rappeler la haute mission qu'il remplit et la lourde responsabilité qu'il assume. La Chambre haute est présidée par son président ordinaire, sauf dans le cas où l'accusé est le Président des EtatsUnis ; en cette occurence, le Chief-Justice de la Cour suprême prend la présidence du Sénat, dont l'organisation devient ainsi plus nettement judiciaire. ”

“ Le Sénat américain est sévère et pratique : aussi ses débats, à de rares exceptions, n'atteignent pas la hauteur des meilleurs débats de la Chambre anglaise. En revanche, il a rarement cet aspect de vide et d'insouciance, d'indolence et de vieillesse qu'offre, sauf à quelques séances de chaque session, la Chambre des lords. Les physionomies sont expressives et énergiques comme il convient à des hommes qui ont appris à connaître le monde et qui ont beaucoup affaire avec lui : la salle, en un mot, paraît consacrée aux grandes affaires. ”

“ D'après la constitution, le Sénat est appelé à donner son avis et consentement. Il n'a donc pas le droit d'initiative qui appartient au président seul. Si tel est le droit, il faut convenir que la pratique l'a bouleversé complètement. En fait, le Président est bien loin d'être libre de confier les fonctions publiques aux citoyens dans lesquels il aurait le plus de confiance : on peut même dire que la nomination appartient presque exclusivement au Sénat. ”

“ Les discussions dans cette Assemblée sont sensées et pratiques, les discours plus courts et moins passionnés qu'à la Chamhre des représentants; car plus une Assemblée est nombreuse, plus elle est portée à la déclamation.
Les débats les moins utiles ont lieu les jours de parade, lorsqu'une série de grands discours préparés d'avance sont prononcés sur des questions préoccupant l'opinion publique. Chaque sénateur arrive avec un discours soigneusement étudié, n'ayaut très souvent que peu de rapport avec ce qui a été dit jusque-là. ”

“ Quoiqu'on ait refusé au Sénat le droit d'initiative et de priorité des bills financiers, pour le réserver aux représentants directs du peuple, il faut reconnaître que la haute Assemblée joue néanmoins un rôle beaucoup plus important et beaucoup plus efficace en cette matière que la Chambre des Représentants. ”

“ Un homme qui conuaît ses collègues intimement est retenu par la crainte d'autrui : il a le sentiment que son propre intérêt lui ordonne de garder intacte l'autorité morale de la Chambre, et il hésite à se laisser aller à des procédés qui pourraient le diminuer dans l'opinion publique. Jusqu'à ces derniers temps, l'obstruction systématique, ou, comme on dit en Amériq ue, la « méthode de flibustier », familière à la Chambre des représentants, était à peu près inconnue dans l'atmosphère plus calme du Sénat. ”

“ Un point où l'on remarque encore l'heureuse influence du Sénat, c'est les questions financières. La Chambre des Représentants se montre parcimonieuse : le Sénat, au contraire qui, par suite de sa collaboration avec le pouvoir exécutif, connaît mieux les besoins du gouvernement, est plus large et relève presque toujours les crédits votés par les Représentants. ”

“ Le roi d'Angleterre nommait les conseillers dans les provinces royales, en désignant, dans les instructions remises au gouvernement à son entrée en charge, les personnes appelées à l'assister.
Dans les colonies de propriétaires, la nomination appartenait aux propriétaires et dans les colonies de charte au peuple ; une seule colonie de charte, celle du Massachussets, parait avoir échappé à ces règles générales : en effet, c'était l'Assemblée législative et non le peuple, qui y faisait choix des conseillers. ”

“ Le vice-président n'a qu'une autorité très limitée en ce qui concerne la police des séances, les décisions en cette matière étant reconnues appartenir au Sénat luimême. Il n'a pas le droit de vote; mais il a voix prépondérante au cas de partage seulement.
Il est facile de comprendre pourquoi on a refusé en général le droit de vote au vice-président : c'est qu'en effet il n'est pas sénateur. Comme conséquence de cette idée, toutes les fois qu'en son absence le Sénat est présidé par un président pro tempore, ce dernier, qui est sénateur, peut voter comme les autres membres de l'Assemblée. ”

“ Tel est donc le premier motif qui a poussé les Américains à établir une Chambre haute.
Une deuxième raison résidait dans la nécessité de créer une assemblée ayant l'autorité suffisante pour donner des conseils au Président et le mettre en échec dans l'exercice de ses pouvoirs de nomination aux fonctions publiques et dans la conclusion des traités. Ce sont là, en effet, deux attributions trop importantes pour les confier à un seul homme. ”

“ En ce qui concerne sa coopération, à la nomination des fonctionnaires, il faut cependant dire que le Sénat ne mérite guère d'éloges. Il subit l'influence des politiciens qui, à chaque changement de Président, se livrent à une véritable curée de places. L'intervention du Sénat, dans cet ordre d'idées, a précisément amené les inconvénients qu'il aurait surtout fallu éviter : l'instabilité dans l'administration, et des fonctionnaires s'occupant surtout de politique. ”

“ D'autres, avec plus de raison,croyons-nous, pensent que la véritable cause de cette supériorité intellectuelle réside dans l'attraction irrésistible qu'exerce cette assemblée sur les hommes les plus éminents et les plus ambitieux. Un sénateur a plus d'autorité qu'un membre de la Chambre, plus de prestige, un mandat plus long, une position plus indépendante. Aussi tout homme
politique brigue un poste de sénateur et considère celui de représentant comme un marche-pied de ce qu'on peut a ppeler avec raison la Chambre haute,puisque les Représentants n'ont qu'un désir, celui d'y monter. ”

“ Il y a lieu de penser que, dans les diverses colonies, de tous les pouvoirs judiciaires attribués à l'Assemblée, la Chambre des représentants retint ce seul droit de mise en accusation et que bientôt les seules personnes contre lesquelles elle eut la faculté de l'exercer furent les fonctionnaires dont la nomination émanait du peuple, le droit de juger restant au Conseil. ”

“ Quoi qu'il en soit, ce système présentait un double avantage : les grands Etats pouvaient se développer librement sans absorber les petits ; les premiers soutenaient leurs intérêts dans l'une des deux Chambres ; les seconds défendaient les leurs dans l'autre. C'est ce qui a fait dire à M. Morizot-Thibault : « Les Américains intro« duisirent ainsi dans la politique un système nouveau « qui constitua l'une des plus belles découvertes des « temps modernes, plaçant le droit de la minorité à côté « de celui de la majorité, l'idée de justice à côté de celle « de J'égalité ». ”

“ Pour être éligible à la Chambre des représentants il faut être citoyens des Etats-Unis depuis au moins sept ans.
Chambres du Congrès : elle s'explique très bien pour le Sénat dont les membres sont, pour ainsi dire, les plénipotentiaires de leurs Etats respectifs ; ils ne sauraient en effet être étrangers de fait à l'Etat particulier qui les a choisis : les jalousies inévitables entre les divers Etats ne l'auraient pas souffert; le fédéralisme exigeait que ces mandataires spéciaux fussent attachés à leurs commettants par des liens étroits et des intérêts positifs. ”

“ Le peuple ou plutôt les politiciens qui le mènent et agissent en son nom, ont le plus souvent tout arrangé lors des élections aux Chambres législatives d'Etat : tellement il est difficile d'assurer le fonctionnement d'une élection à plusieurs degrés conformément au plan originel, tellement aussi il est difficile d'empêcher une constitution, même écrite et rigide, de se plier et de se déformer sous l'effet de la politique. ”

“ C'est là une question que la Constitution fédérale n'a pas résolue. Le Président est donc libre d'employer l'un ou l'autre procédé.
D'une manière générale, la meilleure politique pour lui est de tenir les chefs de la majorité du Sénat, et, en particulier, le comité des affaires étrangères, au courant des négociations pendantes. Il connaît aussi l'état d'âme du Sénat. Suivant expression de Byle il tâte le pouls de la haute Assemblée. Cette assemblée, comme d'autres, a son amour-propre ; elle aime à s'entourer de renseignements et à conquérir le plus d'autorité possible. ”

“ Il y était donc contraint d'accepter ces lois telles que la Chambre les avait votées, sauf à demander, s'il désirait un amendement, une rectification par message officieux : ce message du reste laissait à la Chambre une entière liberté et ne la liait en aucune façon. Souvent même il arriva que les représentants du peuple rejetèrent de parti pris tous les projets de lois de finances élaborés par le Conseil. ”

“ Toute assemblées dont les membres renouvelés fréquemment ont à se préoccuper sans cesse de leur attitude devant les électeurs, est toujours exposée à subir le contre-coup des passions du moment et à sacrifier les intérêts permanents du pays pour conquérir une popularité passagère. Un conseil plus restreint, plus stable, moins à la merci des hasards du scrutin, semblait réunir davantage les qualités requises, et, en première ligne, le calme, la sagesse et l'indépendance. ”

“ Toutes les nations qui ont divisé leur pouvoir législatif en deux Chambres se sont heurtées à des difficultés lorsqu'elles ont voulu attribuer à chacune d'elles un caractère distinct. En Italie, le Sénat est composé de membres nommés parle roi. La Chambre des seigneurs prussienne est partie nommée, partie héréditaire, partie élue. Parmi les sénateurs espagnols, les uns sont héréditaires, d'autres font partie de l'assemblée à raison de leurs fonctions, d'autres enfin sont élus. ”

“ Le Sénat peut modifier un traité et, une fois corrigé, en faire retour au Président ; il l'a fait quelquefois. Rien ne s'oppose non plus à ce qu'il lui propose un traité rédigé par lui où à ce qu'il lui demande d'en préparer un: mais ce n'est pas la pratique habituelle. ”

“ D'après la Constitution fédérale, le Présidentdes EtatsUnis a un droit de veto qui lui permet de s'opposer à la passation de bills votés par l'une ou l'autre chambre. Le bill frappé de veto retourne aussitôt devant les Chambres et n'est passé définitivement que si une majorité des deux tiers plus un des membres de chaque assemblée, vote en sa faveur. Le veto du président de la République doit donc, pour produire son plein effet, être soutenu par les deux tiers au moins des membres du Congrès. ”

“ D'autres voulaient faire élire le Sénat comme la Chambre des représentants, dïrectement par le peuple.
A quoi bon, comme nous l'avons déjà dit, créer une
Chambre haute qui, élue de la même façon et par les mêmes électeurs, sera animée des mêmes passions et commettra les mêmes fautes que la Chambre démocratique? A quoi bon diviser le Congrès, suivant l'observation d'Hamilton, si la Chambre populaire ne doit avoir pour contre-poids qu'une assemblée marquée au même coin ? ”

“ Durée du mandat de sénateur. — Dans tous les pays, les
membres de la Chambre haute sont ordinairement élus pour un temps beaucoup plus long que les membres de la Chambre populaire : la raison en est que c'est à eux qu'appartient le rôle de maintenir la tradition et d'assurer certaines conditions de stabilité faute desquelles aucun gouvernement n'est possible : ils doivent échapper par la durée même de leur mandat aux fluctuations de l'opinion publique. ”

“ La Chambre des représentants elle-même, à la suite d'un conflit avec le Sénat, avait du reste déjà voté une motion dans ce sens.
Quelques publicistes judicieux approuvent cette innovation : ils estiment que les mauvais candidats auront moins de chances de succès, lorsqu'ils auront affaire avec les partis et avec le peuple qu'ils n'en ont aujourd'hui avec des Assemblées entièrement à la dévotion des chefs de parti. Le peuple constitué en corps électoral ne vaut certainement pas mieux qu'une Chambre législative d'Etat ”

“ Un sénateur de New-York ou de Pensylvanie parle au nom de plusieurs millions d'hommes et est responsable devant eux. Est-il surprenant qu'il ait une autre autorité que les nobles de Prusse, par exemple, malgré leur longue lignée d'aïeux, ou que les pairs de la Grande-Bretagne, malgré leurs immenses domaines?
Là est la première raison de la force du Sénat comparé aux Chambres hautes des autres pays : le Sénat fédéral bâti sur la base large et solide de l'élection populaire ést responsable devant la nation. ”

“ Quelquefois encol'e,afin d'éviter les conflits, le comité laisse écouler le délai spécifié pour la ratification définitive sans déposer de rapport : le Sénat, toujours maître d'en réclamer un, use rarement de son droit ; la question s'éteint doucement. Il n'y a même pas lieu de passer au vote.
Lorsque le projet de traité revient au Sénat, celui-ci se prononce après avoir entendu le Président ou rapporteur : c'est généralement le Président qui porte la parole quand le comité a conclu en faveur de la ratification ; dans le cas contraire, c'est le rapporteur. ”

“ Hamilton proposait un système tout différent. D'après son projet, le Sénat devait se composer de personnes choisies par les électeurs nommés, dans ce but spécial par les citoyens et les habitants des divers Etats qui jouiraient soit en leur nom propre, soit au nom de leur femme, d'une propriété foncière au moins pour le reste de leurs jours, ou d'un bail à courir pour une durée d'au moins 14 ans à partir du vote. ”