Paul Baillière

“ Pour soumettre la question dont il s'agit à un véritable critérium, nous ne nous attacherons pas à l'opinion soutenue par M. Gaudry (1) que le signe distinctif de la domanialité d'un édifice est la perpétuité et la généralité de sa destination.
Nous ne voyons pas dans ces caractères une force et une clarté suffisantes pour être partout et toujours applicables.
Il nous semble bien plus naturel de nous reporter aux caractères que nous avons déjà reconnus aux biens du domaine public, et d'examiner si les immeubles affectés au service public répondent à cette définition. ”

“ Les choses qui composent le domaine public sont, avons-nous dit, celles dont l'usage est commun à tous, en vertu d'une loi sociale qui se retrouve chez tous les peuples civilisés. Il en résulte naturellement qu'elles sont inaliénables et imprescriptibles.
Inaliénables, car on ne comprendrait pas que l'Etat, dépositaire de ces biens au nom de tous, s'en dessaisit au profit d'un seul; imprescriptible, car il est impossible que la surprise d'une part, la négligence de l'autre légitiment ce que la volonté la plus formelle ne saurait faire. ”

“ Il n'en est pas ainsi de la forme qu'elle affecte sous le nom de fleuve ou de rivière. Coulant dans un lit invariable, indépendante des molécules qui la composent, elle revêt la nature tangible du fond qu'elle traverse; tandis que les facilités de navigation et d'irrigation, les usages divers auxquels elle se prête, et constituent des droits de la plus haute importance.
Considérer les fleuves comme une route naturelle, mise libéralement dans le patrimoine commun de tous les hommes, et par suite en consacrer la publicité, est une pensée belle et juste ”

“ LE DOMAINE PUBLIC DE L'ÉTAT DANS LES PREMIERS TEMPS DE LA MONARCHIE CAPÉTIENNE
« La justice, dit Loyseau, est le plus fort lien pour maintenir la souveraineté. » On pourrait fort bien retourner la maxime, et dire que si la souveraineté n'existe qu'en apparence, les liens de justice n'auront aucune force.
Tel était l'état de la France aux débuts du moyen âge. Les concessions des deux premières races avaient, sous le nom d'immunité, compris l'abandon de toute juridiction médiate et immédiate sur les terres concédées (1) . ”

“ Censeurs. — Les censeurs furent créés en l'an de Rome 310, pour faire le cens et établir la fortune des citoyens et de l'État. Mais leur importance grandit bien vite, et l'on voit dans une magnifique énumération de Tite-Live la grandeur et la diversité des charges qu'ils remplissaient (1) .
Nous devons nous borner à étudier celles qui touchent au domaine public : elles peuvent se ranger sous trois chefs : administration des finances et des revenus de l'État, direction des travaux publics, compétence judiciaire en rapport avec les fonctions qu'ils exercent. ”

“ MODES DE PROTECTION DU DOMAINE PUBLIC PAR LES CITOYENS
Toute atteinte portée aux biens du domaine public lèse d'abord personnellement chacun des individus qui se trouvent privés de l'usage sur lequel ils avaient le droit de compter; elle lèse aussi la société elle-même, c'est-à-dire la collection des individus pour laquelle le droit a été établi, et qui est menacée de le perdre. ”

“ Rome grandit trop vite. L'Italie, la Sicile, l'Espagne, l'Afrique, l'Orient, les Gaulesen moins de deux siècles tombèrent successivement entre ses mains. On n'eut le temps ni de tout prévoir, ni de tout organiser. Ni les publicains qui profitaient d'un état de choses mal défini, ni le peuple qui aimait mieux demander des terres à Rome, que de les recevoir ailleurs (4) , ni les chefs ambitieux qui se servaient tour à tour des convoitises du Sénat, des chevaliers et de la plèbe, ne s'occupèrent beaucoup de régler les choses du domaine public. ”

“ Il peut s'agir d'abord des biens auxquels la nature ellemême a donné ces caractères de domanialité publique, que les actes administratifs ont seulement pour objet de constater. En ce cas la nature est seule souveraine. Quand le flot se retire, ou quand le fleuve change son cours, l'acte administratif doit suivre les caprices de la mer ou du fleuve, et se borner à reconnaître les limites qu'ils ont tracées. ”

“ Si nous voulons traiter à l'amiable, céder notre droit à des intermédiaires, qui nous en empêchera ? Si nous nous contentons de l'indemnité que les tribunaux nous accorderont, en quoi notre conduite est-elle illégitime ? — Ce qui est illégitime, ce n'est
pas l'appel que le propriétaire fait aux tribunaux de droit commun pour obtenir protection, c'est l'acte par lequel l'administration prétend occuper des terrains qui ne lui reviennent pas de droit, sans remplir les formalités de la loi de 4841. ”

“ Quelques tentatives ont eu pour but de protester contre l'effet de ces attributions; et des propriétaires ont prétendu retenir le droit de pêche sur des rivières que l'État rendait ou déclarait navigables. Le conseil d'État répondit, le 27 mai 1856: « Le Code civil n'admet pas de distinction entre les rivières qui sont navigables de leur propre fonds, et celles qui le deviennent par le fait de l'homme; autrement l'État ne deviendrait pas propriétaire des rivières qu'il rendrait navigables, ce qui préjudicierait à la navigation (2) . » ”

“ Ce domaine éminent, qui ne diffère de la puissance publique que comme la cause diffère de son effet, assure à la nation la propriété directe de toutes les portions du territoire qui par leur nature ou leur situation ne peuvent appartenir à personne en particulier ”

“ Il n'y eut plus d'appel au consul, à peine celui-ci put-il à l'égard du questeur et de l'édile invoquer le droit d'intercession qu'a le magistrats major vis-à-vis du magistratus minor.
Il leur resta toutefois une compétence générale. C'est ainsi qu'ils gardèrent le droit de juger les affaires qu'aucune loi ne faisait rentrer dans les attributions d'un magistrat spécial, et particulièrement les affaires laissées en souffrance par la démission des censeurs (1) .
Le consulat n'est plus à la fin de la République qu'un jouet entre les mains d'ambitieux puissants. ”

“ Le préambule va même jusqu'à qualifier de domaine public tous les biens possédés par l'État.
Néanmoins, les idées contenues dans la loi étaient rationnelles au fond. Le domaine public recevait une définition, et la formule eu était assez heureuse : « Toutes les portions du territoire national qui ne sont pas susceptibles de propriété privée font partie du domaine public. » Il devenait facile d'en déduire les caractères distinctifs d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité qui lui étaient réservés. ”

“ Pour exécuter tous les travaux publics, le censeur s'adressait à des entrepreneurs, et passait les contrats au nom de l'État. Les Romains en effet n'avaient pas de grandes administrations chargées de pourvoir aux besoins de la communauté.
Les censeurs qui la représentaient, se montraient parfois un peu durs. Flaccus et Caton, dit Tite-Live, « vectigalia summis pretiis ultro tributa infimis locaverunt ». Il est vrai que le Sénat, ému par les larmes et les prières de ces malheureux entrepreneurs, cassa le marché « induci jussit » et leur fit obtenir des conditions plus douces (1) . ”

“ On s'est en effet demandé non si l'État avait le droit de faire la délimitation, mais si dans le cas en litige il faisait une juste application d'un droit incontestable; et la question s'est posée de savoir si le particulier, qui se croyait lésé dans son droit de propriété, pouvait négliger les voies de recours que lui offrait l'autorité administrative, et s'adresser directement aux tribunaux civils. C'est à propos de ces graves questions (qui se reproduisent identiquement pour les rivages de la mer) qu'ont été rendus les jugements du tribunal des conflits que nous aurons à examiner bientôt. ”

“ Mais la distinction des deux comptabilités finit par s'évanouir ; et l'empereur disposa de la fortune publique aussi librement qu'il disposait déjà des droits politiques des citoyens. C'était là une conséquence naturelle de ses pouvoirs. En lui était le principe et la source de toute législation. Comment aurait-il compris qu'il lui fallût l'autorisation d'une loi pour aliéner valablement le domaine privé de l'État ? Ces ventes étaient choses communes au temps de Marc-Aurèle, dont Justinien cite un édit; et lui-même ainsi que Zénon leur ont accordé divers privilèges (3) . ”

“ Mais, de plus, pour tempérer l'effet du « summum jus, summa injuria », M. Aucoc a construit la théorie suivante : «Les limites comprises dans l'arrêté constituent une sorte de maximum, et le terrain où elles s'étendent n'est presque jamais occupé pour le service public. Il est donc équitable que l'administration, prenant le maximum de ses droits, indemnise les propriétaires dépossédés, non par elle, mais par les eaux, surtout si ces droits proviennent de concessions antérieures de l'administration (1) .» ”

“ Le vieil Appius fut le premier qui amena à Rome l'Aqua Appia, et ceux qui lui succédèrent se disputèrent l'honneur d'attacher leur nom à de nouveaux ouvrages.
Plus tard, quand la fortune publique cessa d'être accrue et renouvelée par les contributions des peuples vaincus, et que le Trésor ne put tirer de la misère croissante des provinces que de maigres subsides, on n'entretint plus les aqueducs qu'au moyen de ressources extraordinaires, de l'argent des jeux, de corvées imposées aux citoyens, ou de prestations spéciales (1) .
Mais ce n'était plus un état normal. ”

“ De plus, il y a toute une série de mesures répressives dont dispose celui qui a la coercitio, mais dont celui qui n'a que la judicatio ne saurait faire usage.
Le droit de contrainte est le moyen de défense du magistrat outragé par le refus d'obéissance d'un citoyen. Il s'en sert de plus pour lever tous les obstacles qui lui seraient opposés dans l'exercice de ses fonctions, pour réprimer tout acte et toute parole blessante pour sa personnalité. Aussi son droit de punir ne prend-il corps qu'au moment où il l'exerce : aucune forme précise ne lui est imposée pour constater le fait délictueux ”

“ De même que les actes législatifs, les actes du gouvernement ne peuvent donner lieu à aucun recours contentieux direct à fin d'annulation, ni indirect à fin d'indemnité, sauf le droit, dont les tribunaux ne peuvent être dépouillés, de garantir l'état civil, la liberté, et la propriété des citoyens contre toutes voies de fait qui ne rentrent pas dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels. ”

“ Le rapporteur de la commission, M. de Voize, crut utile à ce sujet d'entrer dans quelques détails sur la composition du domaine public ; et on lit dans son rapport que « le domaine public. se compose des immeubles qui servent à l'usage public, tels que les fleuves, les rivières, les routes, les hôtels affectés aux ministères, les fortifications. il comprend également nos monuments que tout le monde admire et qui contribuent à la grandeur et à la gloire du pays. Aucun doute ne peut s'élever en ce qui concerne ces biens. » ”

“ Il n'y a pas à soutenir que l'arrêté de domanialité est un acte attributif qui transporte dans le domaine public les terrains qu'il détermine, tandis que le règlement d'administration publique portant délimitation serait simplement déclaratif, et ne ferait que constater l'état des choses d'une façon souveraine. ”

“ Dans tous les cas divers que nous venons de passer en revue, on conçoit d'autant mieux l'intervention d'un corps électif et délibérant qu'il s'agit presque toujours à la fois d'une loi de finances qui engage les ressources de l'État, ou le mode de jouissance de ses revenus, et d'une loi d'expropriation. Le contrôle des Corps législatifs est une garantie de plus jointe à toutes celles que le législateur a recherchées.
§ 2. Actes administratifs. - Les actes administratifs qui concernent le domaine public peuvent être des décrets rendus en forme de règlement, et des arrêtés. ”

“ Avec la loi des Douze Tables, en l'an de Rome 303, et la création d'un magistrat spécial pour la justice, le préteur, en l'an de Rome 387, le droit public entre dans une nouvelle phase. Il sort de l'enceinte des temples, et se produit au grand jour, sur la place du Forum. C'est l'époque du développement du droit municipal; les lois sont faites pour toutes les personnes comprises dans les limites politiques de Rome, pour la réunion des cives. ”