L. Bouchard

“ Il n’en faut pas moins reconnaître le mérite réel de nos institutions financières, qui ont accumulé les obstacles contre l’arbitraire et la mauvaise foi. Grâce à la rigueur de ces dispositions, il n’est permis de porter une main coupable dans le trésor qu’en passant par une série de crimes, et il est à peu près impossible de le faire impunément.
Il est vrai que le vol vulgaire et brutal dans la caisse n’est pas le seul moyen de porter atteinte à la fortune publique ; il est vrai que la possession du pouvoir peut offrir à celui qui veut en abuser l’occasion de s’enrichir. ”

“ L’un des droits les plus importans de toute nation libre est celui qui a pour objet le contrôle des finances publiques, le consentement de l’impôt et l’emploi qui en est fait. Ce droit s’exerce par deux actes principaux : 1° le vote, 2° le règlement définitif du budget. L’autorisation des recettes et des dépenses par le vote du budget ne serait qu’une garantie vaine, si les représentans du pays ne s’avançaient pas au-delà, et ne constataient pas, après l’exécution, le respect des décisions législatives. ”

“ Cependant la marche des revenus n’était pas aussi rapide que celle des dépenses. Les recettes ordinaires ne pouvaient subvenir aux charges extraordinaires des travaux publics et de la guerre. Il fallut donc chercher dans des ressources exceptionnelles le moyen de combler les déficits et d’équilibrer les budgets. Le principe auquel s’attacha le gouvernement impérial dans le choix de ses ressources fut celui-ci : toucher le moins possible à l’impôt et surtout à l’impôt direct, user énergiquement de l’emprunt. Il est toujours grave d’augmenter l’impôt. ”

“ Faire percevoir l’impôt comme il a été autorisé, assurer l’équité de la répartition en la plaçant sous l’égide des pouvoirs locaux et des habitans du pays, constituer une suite ininterrompue de garanties entre l’acte qui ordonne la perception et l’acte qui constate la dette du redevable, établir un titre de recette légitime auquel le comptable soit impérieusement forcé de se conformer, tel est l’esprit et le but de notre législation sur la matière. ”

“ Le contribuable n’est pas arraché aux douceurs de son bien-être, l’esprit de discussion n’est pas réveillé, le gouvernement ne perd rien de sa popularité. Il est vrai d’ajouter que, par ces raisons mêmes, l’emprunt peut devenir, quand on en abuse, un des plus grands dangers de l’état. On éviterait bien des mesures mauvaises, des dépenses inutiles, des fautes, si l’on retirait aux pouvoirs publics ces facilités funestes, si l’on obligeait le présent à supporter toujours les conséquences pécuniaires de ses actes. ”

“ L’expérience des dix-huit dernières années ne doit pas uniquement profiter aux réformes administratives ; elle peut encore inspirer de salutaires réflexions sur la direction politique de nos finances. Dans la période qui va s’ouvrir, lorsque la France sera sortie de la crise formidable qu’elle traverse, lorsque la question de salut public ne sera plus la seule, et que les choses auront repris un cours régulier, il est un premier résultat que l’on devra rechercher par des efforts constans, l’équilibre réel, effectif, du budget. ”

“ L’examen de ces questions pourra donner une idée générale de l’administration des finances sous le dernier empire, et permettra de reconnaître ce qu’elle a fait de bien et de mal, ce qu’il faut proscrire et ce qu’on doit conserver. On verra surtout ce qu’a coûté le régime déchu ; on se convaincra une fois de plus des périls qui attendent une nation lorsqu’elle se désintéresse des affaires publiques, et qu’elle abandonne à un maître le soin de les conduire. ”

“ Dès que l’argent est sorti de la bourse du contribuable, il est saisi par la comptabilité, qui le suit à travers toutes les mains, et ne l’abandonne qu’au moment où il est employé pour l’acquittement d’une dette réelle du trésor. Nul, s’il n’y a droit, ne peut en distraire une parcelle, et la conservation comme la légitimité de l’emploi des fonds se trouvent assurées par des règles rigoureuses, des méthodes précises, des responsabilités redoutables et des vérifications répétées. ”

“ Mais si l’on peut reprocher au gouvernement impérial d’avoir surmené les finances publiques, peut-on reprocher à l’administration d’avoir laissé le désordre matériel s’introduire dans les opérations ? La prodigalité a-t-elle trouvé une plus libre carrière dans l’absence de tout contrôle et dans le défaut de toute garantie ? ”

“ Tout autre système financier n’y aurait pas mieux réussi. Ce n’est pas en entourant l’ouverture des crédits de formalités et de restrictions qu’on parviendra jamais à tracer aux finances des limites infranchissables ; c’est surtout en fixant entre les mains des représentans de la nation l’autorisation des actes dont les conséquences rejaillissent sur le budget sous forme de diminutions de recettes ou d’accroissement de dépenses. ”

“ N’est-il plus possible de simplifier l’exploitation des revenus publics et de diminuer les frais de perception et de gestion ? On a essayé en 1866 une réforme qui a réuni entre les mains des receveurs-généraux les attributions des anciens payeurs, et donné à ces comptables uniques le titre de trésoriers-payeurs généraux. Faut-il s’arrêter là, et ne doit-on pas songer à faire disparaître tout ce qui est inutile et dispendieux, tout ce qui ne constituerait que des sortes de bénéfices destinés à quelques privilégiés ? La constitution du contrôle ne doit pas moins attirer l’attention. ”

“ Enfin que la France, qui vient de ressaisir la direction de ses affaires, n’oublie plus qu’elle doit la retenir avec un soin jaloux, si elle veut avoir de bonnes finances. Le meilleur moyen d’arrêter l’essor des dépenses, c’est de remettre au pays la décision des questions qui les produisent. Il sera moins que personne sujet à se méprendre, car c’est lui qui supporte les conséquences et qui paie les frais des erreurs politiques. ”

“ La direction est le fait de l’homme, du ministre, des pouvoirs politiques ; elle se relie étroitement à la marche du gouvernement, elle fournit, pour ainsi dire, les matériaux que la machine financière doit employer. L’organisation est le mécanisme qui exécute, qui transforme suivant l’impulsion qui lui est donnée. La direction est responsable de la forme ou de l’exagération des impôts, du chiffre et de l’utilité des dépenses ; l’organisation a pour objet la régularité des opérations et l’exactitude du contrôle. ”

“ Lorsque la décision des grandes questions de paix et de guerre, le règlement des intérêts économiques, la signature des traités de commerce, ont lieu en dehors de la nation, le contrôle qu’elle exerce sur l’administration des finances est incomplet. Lorsque les opérations sont engagées, que nos soldats marchent à l’ennemi, que des remaniement de tarifs ont créé des vides dans les caisses publiques, il n’est guère permis de refuser les subsides. ”

“ À l’égard de l’impôt des patentes, comme de tous les impôts de quotité, la loi de finances ne fixe pas le chiffre total de la contribution, mais se borne à régler le tarif d’après lequel chaque industrie ou profession doit payer la taxe. L’administration des contributions directes, avec l’aide des délégués municipaux, range les contribuables dans les catégories du tarif, et détermine en conséquence le droit fixe et le droit proportionnel que chacun doit acquitter. ”

“ Tout dépositaire de l’autorité a entre les mains une source de bénéfices, s’il ne craint pas de trafiquer de la puissance qui lui est confiée. Depuis le souverain qui possède les secrets politiques, qui dispose des places, des honneurs, des concessions de grandes entreprises, jusqu’aux fonctionnaires qui stipulent au nom de l’état, passent les marchés, reçoivent les fournitures ou les travaux, tous, dans l’accomplissement de leurs fonctions et dans l’exercice de leurs prérogatives, ont plus ou moins un moyen de lucre. ”

“ Cette revue rapide des principales opérations et des résultats généraux de l’administration des finances permet d’apprécier l’esprit qui a présidé à la direction de la fortune de la France pendant les dix-huit années qui viennent de s’écouler. Il en ressort que les principes d’économie ont été rarement pris en considération, et que la politique du gouvernement s’est médiocrement inquiétée d’user avec modération des ressources du pays, La question d’argent n’a pas arrêté son besoin de faire, son désir de mouvement, sa passion de l’éclat. ”

“ Or l’expérience apprend qu’il est toujours dangereux de placer l’homme entre sa conscience et son intérêt.
Ce sont ces considérations qui ont déterminé le législateur à conférer cette vérification à une magistrature inamovible, possédant à la fois le temps et les moyens que n’a pas l’assemblée législative, et l’indépendance qui fait défaut à l’administration, La cour des comptes est d’ailleurs toute préparée à remplir promptement et sûrement cette mission. On a vu comment elle fixait par un arrêt le chiffre des recettes et des dépenses de chaque comptable. ”

“ On décida en conséquence, à propos du premier emprunt de 250 millions pour la guerre de Crimée, qu’on réaliserait l’opération par voie de souscription générale, en provoquant le concours de tous, du plus mince capitaliste comme du plus gros banquier. L’entreprise réussit au-delà de toute espérance, et depuis ce moment on est resté fidèle à ce système dans les nombreuses opérations du même genre qui se sont succédé. L’épargne, rendue abondante par la prospérité du pays, n’hésita pas à se précipiter dans ces placement sûrs, offerts à des conditions favorables. ”

“ Faut-il en conclure qu’aucun abus ne se soit jamais produit, qu’aucune entreprise n’ait jamais été tentée contre les intérêts du trésor, que les investigations du contrôle n’aient jamais été déjouées par des manœuvres criminelles, qu’il n’y ait jamais eu ni faute, ni négligence, ni faiblesse de la part de ceux qui concourent à mettre en mouvement les rouages compliqués de cette vaste machine ? ”

“ Le comptable doit en effet s’assurer sous sa responsabilité que la dépense porte sur les ordonnances ministérielles qui lui ont été transmises par le trésor, que le montant de ces ordonnances n’a pas été dépassé, que toutes les pièces justificatives ont été produites. Les pièces justificatives doivent établir que l’effet des ordonnances et mandats est d’acquitter en tout ou en partie une dette régulière de l’état. Elles sont désignées avec le plus grand soin, suivant la nature des dépenses, par des nomenclatures annexées aux règlement de comptabilité de chaque ministère. ”

“ Comme ressources, on y appliqua le revenu des forêts, l’impôt du dixième sur le prix des places et sur le transport des marchandises dans les chemins de fer, les bénéfices à partager entre l’état et les compagnies de chemins de fer, les bénéfices réalisés chaque année par la caisse des dépôts et consignations, les arrérages des rentes rachetées par la caisse d’amortissement, enfin les excédans de recette du budget de l’état affectés à cette destination. Les dépenses consistèrent dans le service et le rachat de la dette spéciale des canaux et ponts et des obligations trentenaires. ”

“ Il faut encore se défendre de ce qu’on appelle l’entraînement des dépenses productives. Il y a certainement des travaux qui ont pour résultat d’enrichir le pays en facilitant les communications, en développant les relations commerciales. Il est utile de les exécuter promptement et complètement ; toutefois il faut le faire dans la mesure de nos ressources. Il faut éviter surtout de recourir légèrement à l’emprunt, et de tendre pendant la paix les ressorts du crédit, dont toute la force doit être ménagée pour les circonstances critiques. ”

“ Comment a-t-elle employé les richesses du pays ? par quels moyens a-t-elle obtenu les sommes considérables jetées dans des entreprises dispendieuses ? quelle marche ont suivie les recettes et les dépenses, et quels sont les résultats définitifs de cette gestion de dix-huit années ? Dans quelle proportion la dette publique et les engagemens du trésor se sont-ils accrus ? Enfin quelle a été la part laissée au pays dans la disposition des deniers publics, et quelles garanties en ont entouré le maniement ? ”

“ L’obligation pour le pouvoir exécutif de respecter les crédits alloués pour chacune de ces divisions s’appelle la spécialité. La spécialité existe non-seulement pour le chapitre, mais encore pour l’exercice, c’est-à-dire qu’il est interdit de confondre les recettes et les dépenses du budget d’une année avec celles du budget d’une année différente.
Le budget, dont le vote a lieu nécessairement avant la réalisation des faits, ne saurait être qu’une prévision. ”

“ Ces deux parties ne sont donc pas solidaires ; le vice de l’une n’entraîne pas nécessairement l’imperfection de l’autre, et l’on peut désapprouver la marche des finances sans condamner en même temps la constitution de notre système financier. ”

“ Pour permettre d’établir ce qui revient au gouvernement et aux institutions dans les résultats obtenus, on examinera séparément les rôles de la direction financière et de l’organisation qu’elle a mise en mouvement. Quant à la direction financière, dont nous aurons d’abord à nous occuper, il est essentiel, pour la faire mieux apprécier, de jeter un coup d’œil préalable sur la politique du souverain qui vient de tomber. ”

“ Les ministres n’ont le droit de délivrer leurs ordonnances que dans la limite de ces distributions mensuelles. Les ordonnances, une fois dressées, sont envoyées au ministre des finances, qui s’assure qu’elles ne dépassent pas le contingent mensuel du ministère, et que de plus elles portent sur un crédit régulièrement ouvert. La vérification terminée et les ordonnances admises, la direction du mouvement des fonds transmet aux comptables chargés de les acquitter des autorisations de paiement accompagnées des extraits des ordonnances directes ou des ordonnances de délégation. ”