L. Bouchard

“ Il est au-dessus des forces d’un fonctionnaire d’inventorier réellement dans une journée tout ce qui existe dans son service, de compter les canons, les fusils, les armes de toute espèce, les outils, les ustensiles, les machines, de peser les fers, les fontes, les cuivres, de mesurer les draps, les toiles, de cuber les fourrages et les bois, de constater la nature, la qualité, la quantité des vivres, des médicamens, des objets de pansement, en un mot de tout ce qui constitue le matériel de la guerre. ”

“ Au moment où l’accomplissement de cette tâche va soumettre les finances publiques à un formidable effort, où l’habileté des hommes d’état, aux prises avec une des situations les plus difficiles, devra réunir des ressources immenses pour subvenir à tous les besoins, où enfin doit commencer pour de longues années le régime de l’ordre le plus rigoureux et de l’économie la plus sévère, il semble intéressant d’examiner quelle a été l’administration des finances pendant le règne qui vient de finir, et quel a été le caractère général de cette administration. ”

“ L’opinion publique, qui s’est tant émue sous l’empire des abus du personnel, attaquait non-seulement le nombre des emplois, mais encore et surtout le cumul et les gros traitemens. Le cumul a été l’objet de critiques nombreuses, et il nous semble inutile d’insister sur ce sujet. On ne peut méconnaître qu’il est abusif, par des émolumens entassés les uns sur les autres, de constituer au profit d’un seul individu une dépense considérable, et de prodiguer à quelques-uns des sommes qui pourraient alimenter des services entiers. ”

“ En présence de faits accomplis, il est impossible de discuter utilement des questions de crédits, et il ne reste plus qu’à sanctionner par le vote des mesures nécessaires. La clé du trésor, il ne faut pas l’oublier, n’appartient pas au système financier, mais au régime politique.
Quel que soit le mérite des institutions dont on vient d’exposer le tableau, c’est au moyen des actes qui précèdent qu’on établit la base sur laquelle reposent les recettes et les dépenses publiques. Lorsque le budget a été voté et modifié ainsi qu’on l’a vu, on procède à l’exécution. ”

“ Tout en reconnaissant que le mode de comptabilité par valeurs était un moyen habile d’approcher de la vérité en conservant l’unité collective, un procédé ingénieux pour revenir indirectement à l’unité simple, à laquelle il restituait son importance, on fut d’avis qu’il était encore préférable d’aller directement à la vérité absolue, de supprimer l’unité collective, et d’asseoir résolument la nouvelle comptabilité sur l’unité simple. ”

“ Supposons pourtant qu’on puisse équitablement se soustraire à cette obligation, ou qu’on supprime purement et simplement le budget des cultes sans indemnité, n’y a-t-il pas une autre question redoutable derrière la question de finances? L’état a-t-il intérêt à dégager de son action une puissance aussi considérable que l’église? A-t-il intérêt à la laisser grandir dans sa pleine indépendance et à lui imposer l’obligation de reconstituer sa richesse? ”

“ L’un des droits les plus importans de toute nation libre est celui qui a pour objet le contrôle des finances publiques, le consentement de l’impôt et l’emploi qui en est fait. Ce droit s’exerce par deux actes principaux : 1° le vote, 2° le règlement définitif du budget. L’autorisation des recettes et des dépenses par le vote du budget ne serait qu’une garantie vaine, si les représentans du pays ne s’avançaient pas au-delà, et ne constataient pas, après l’exécution, le respect des décisions législatives. ”

“ On doit alors payer le concours personnel donné pour raffermir les finances chancelantes; mais, lorsque l’état n’a pas besoin de ce concours, lorsque le receveur n’a par lui-même aucune puissance financière, et que son crédit dérive non de sa propre fortune, mais des fonctions qu’il occupe, un émolument trop considérable est non plus le prix d’un service rendu réellement au pays, mais un acte de munificence envers un protégé, un bénéfice, une prébende, et c’est précisément ce que la France n’est plus assez riche pour supporter. ”

“ Le contribuable n’est pas arraché aux douceurs de son bien-être, l’esprit de discussion n’est pas réveillé, le gouvernement ne perd rien de sa popularité. Il est vrai d’ajouter que, par ces raisons mêmes, l’emprunt peut devenir, quand on en abuse, un des plus grands dangers de l’état. On éviterait bien des mesures mauvaises, des dépenses inutiles, des fautes, si l’on retirait aux pouvoirs publics ces facilités funestes, si l’on obligeait le présent à supporter toujours les conséquences pécuniaires de ses actes. ”

“ A quoi sert de faire ressortir sur le papier les situations les plus satisfaisantes, si en réalité les arsenaux ne contiennent rien, si, en dehors des opérations réglementaires inscrites dans la comptabilité, les préposés ont pu vider leurs magasins par des sorties frauduleuses ? Pour reconnaître si le compte est d’accord avec la réalité, si les arsenaux contiennent ce qu’ils doivent contenir, si les approvisionnemens n’ont subi aucune diminution, il n’y a qu’un moyen : recenser tout le matériel, et constater la concordance de ce recensement avec les résultats des écritures. ”

“ Partout où des réductions sont possibles, on doit les réaliser avec une fermeté inébranlable, sans autre souci ni sans autre règle que l’amour du bien public et le respect scrupuleux des engagemens de l’état. On doit se préoccuper avant tout de pourvoir aux services essentiels, payer la dette, entretenir l’armée et lui donner la force nécessaire pour agir efficacement contre les ennemis du dehors et du dedans, assurer le fonctionnement de la justice, l’exercice des cultes, l’instruction de la jeunesse, l’administration du pays. ”

“ Il n’en faut pas moins reconnaître le mérite réel de nos institutions financières, qui ont accumulé les obstacles contre l’arbitraire et la mauvaise foi. Grâce à la rigueur de ces dispositions, il n’est permis de porter une main coupable dans le trésor qu’en passant par une série de crimes, et il est à peu près impossible de le faire impunément.
Il est vrai que le vol vulgaire et brutal dans la caisse n’est pas le seul moyen de porter atteinte à la fortune publique ; il est vrai que la possession du pouvoir peut offrir à celui qui veut en abuser l’occasion de s’enrichir. ”

“ Du moment où l’unité prise en compte est non l’objet lui-même, mais sa valeur en argent, il semble évident que, dans le cercle de la même unité collective, le comptable peut remplacer les unes par les autres les matières qui la composent, pourvu qu’en définitive la valeur totale de l’unité collective ne soit pas changée. ”

“ N’est-il plus possible de simplifier l’exploitation des revenus publics et de diminuer les frais de perception et de gestion ? On a essayé en 1866 une réforme qui a réuni entre les mains des receveurs-généraux les attributions des anciens payeurs, et donné à ces comptables uniques le titre de trésoriers-payeurs généraux. Faut-il s’arrêter là, et ne doit-on pas songer à faire disparaître tout ce qui est inutile et dispendieux, tout ce qui ne constituerait que des sortes de bénéfices destinés à quelques privilégiés ? La constitution du contrôle ne doit pas moins attirer l’attention. ”

“ Cette rémunération, il est vrai, se déduit logiquement de l’état de notre société démocratique. Tout citoyen pouvant accepter le mandat de représentant, quelle que soit sa fortune, doit trouver les moyens de vivre lorsqu’il donne son temps au service de l’état; mais dans la pratique on peut se convaincre que la pauvreté absolue est un fait rare parmi les membres de l’assemblée, et il est exorbitant de grever le budget d’une grosse dépense pour allouer l’indemnité aux quelques députés à qui elle est nécessaire. ”

“ On sait ce que valent et ce que coulent les approvisionnemens faits à la hâte. Le pays a le devoir de s’imposer chaque année les sacrifices suffisans pour former, compléter et entretenir tout ce qui peut servir aux besoins d’une grande armée ; mais il faut assez d’ordre et de vigilance pour assurer la conservation de ce matériel, assez de méthode dans le classement pour éviter toute confusion, et pour qu’à la première demande il soit possible de fournir les armes et les matières dont l’existence est parfois une question de salut public. ”

“ Cependant la marche des revenus n’était pas aussi rapide que celle des dépenses. Les recettes ordinaires ne pouvaient subvenir aux charges extraordinaires des travaux publics et de la guerre. Il fallut donc chercher dans des ressources exceptionnelles le moyen de combler les déficits et d’équilibrer les budgets. Le principe auquel s’attacha le gouvernement impérial dans le choix de ses ressources fut celui-ci : toucher le moins possible à l’impôt et surtout à l’impôt direct, user énergiquement de l’emprunt. Il est toujours grave d’augmenter l’impôt. ”

“ L’existence de chaque ministère impose au budget une dépense assez lourde. Indépendamment du matériel, de l’hôtel du ministre et de tous les frais qui s’y rattachent, il y a le traitement de ce haut fonctionnaire, il y a l’entretien de tout l’état-major administratif qui gravite autour de lui, et qui coûte fort cher, le secrétaire-général, le chef du cabinet, puis les directeurs et les chefs de division, dont il faut un certain nombre pour donner au département la consistance et l’éclat voulus. ”

“ L’examen de ces questions pourra donner une idée générale de l’administration des finances sous le dernier empire, et permettra de reconnaître ce qu’elle a fait de bien et de mal, ce qu’il faut proscrire et ce qu’on doit conserver. On verra surtout ce qu’a coûté le régime déchu ; on se convaincra une fois de plus des périls qui attendent une nation lorsqu’elle se désintéresse des affaires publiques, et qu’elle abandonne à un maître le soin de les conduire. ”

“ Au-dessus de la question de finances se place la question politique, l’intérêt de notre influence dans les contrées lointaines. Il y a aussi une question de générosité vis-à-vis de populations liées à la métropole depuis de longues années. Tant qu’une résolution n’aura pas été prise sur ces différens points, nous ne croyons pas possible d’adopter la suppression de l’infanterie et de l’artillerie de marine. Jusqu’à ce moment, la dépense qui en résulte continuera de figurer dans le budget de l’état. ”

“ C’est au pays surtout, c’est aux pouvoirs politiques qu’il apporte une lumière nouvelle et des garanties inconnues. L’assemblée nationale pourra suivre avec certitude la consommation des crédits du matériel. Il ne sera plus permis de rien prélever sur l’allocation des approvisionnemens au profit d’expériences et de dépenses non autorisées. Le budget de la guerre arrivera presque à ressembler à la célèbre maison de verre, et chacun pourra voir se dérouler toute la gestion du ministre et la série de ses actes financiers. ”

“ Faire percevoir l’impôt comme il a été autorisé, assurer l’équité de la répartition en la plaçant sous l’égide des pouvoirs locaux et des habitans du pays, constituer une suite ininterrompue de garanties entre l’acte qui ordonne la perception et l’acte qui constate la dette du redevable, établir un titre de recette légitime auquel le comptable soit impérieusement forcé de se conformer, tel est l’esprit et le but de notre législation sur la matière. ”

“ Le détournement ne pourra être découvert par les contrôles supérieurs qu’à la condition presque irréalisable d’établir la situation de chaque unité simple à l’aide des pièces justificatives des entrées et des sorties ; s’ils reculent devant un pareil travail, si de son côté le contrôle local ferme les yeux ou néglige seulement les vérifications nécessaires, le comptable ne rencontre plus rien devant lui qui arrête ou qui puisse trahir ses manœuvres frauduleuses. ”

“ On ne saurait échapper à l’augmentation des impôts. Il est pénible, après les ruines accumulées depuis un an, de venir au milieu des propriétés ravagées, des fortunes compromises, des populations souffrantes, prélever au nom de l’état une part plus grosse que de coutume. Il est cruel de venir disputer à chaque citoyen une parcelle de ce qu’il a pu sauver, quand au contraire on serait tenté de lui tendre une main secourable ”

“ L’expérience des dix-huit dernières années ne doit pas uniquement profiter aux réformes administratives ; elle peut encore inspirer de salutaires réflexions sur la direction politique de nos finances. Dans la période qui va s’ouvrir, lorsque la France sera sortie de la crise formidable qu’elle traverse, lorsque la question de salut public ne sera plus la seule, et que les choses auront repris un cours régulier, il est un premier résultat que l’on devra rechercher par des efforts constans, l’équilibre réel, effectif, du budget. ”

“ L’effectif une fois déterminé, rien n’est plus aisé que de calculer la dépense qui en résulte, au moyen des tarifs qui indiquent ce que coûte chaque officier, chaque soldat, chaque fantassin, chaque cavalier. Après avoir arrêté les crédits de l’effectif, on sera mieux en mesure d’apprécier ce qu’on veut allouer aux approvisionnemens. De cette façon, l’administration et l’assemblée marcheront d’un pas plus ferme et plus sûr non-seulement pour la demande et le vote des crédits, mais pour le contrôle de la dépense. ”

“ Avec les ressources que nous venons d’énumérer et quelques millions demandés à la dette flottante, la France est en mesure de faire face à toutes ses obligations présentes et de compléter le paiement des deux premiers milliards de l’indemnité de guerre. Quant aux trois derniers milliards formant le solde de cette indemnité, il ne faut pas négliger le profit que peut procurer au trésor l’application de l’article du traité de paix qui fixe à 5 pour 100 le taux de l’intérêt jusqu’à l’époque du remboursement. ”

“ Dès que l’argent est sorti de la bourse du contribuable, il est saisi par la comptabilité, qui le suit à travers toutes les mains, et ne l’abandonne qu’au moment où il est employé pour l’acquittement d’une dette réelle du trésor. Nul, s’il n’y a droit, ne peut en distraire une parcelle, et la conservation comme la légitimité de l’emploi des fonds se trouvent assurées par des règles rigoureuses, des méthodes précises, des responsabilités redoutables et des vérifications répétées. ”

“ Si la loi d’effectif forme pour le budget la plus solide des basés, elle fournit encore les meilleurs éléments pour apprécier l’exactitude des comptes que rend le ministre. Un simple rapprochement du nombre d’hommes votés avec le nombre d’hommes entretenus d’après les états de présence suffit pour constater le régulier emploi des crédits du personnel ; quant aux approvisionnemens, on n’aura qu’à se reporter au compte-matières pour s’assurer que les sommes dépensées se retrouvent dans le matériel des arsenaux. ”

“ L’assemblée nationale seule aura les élémens nécessaires pour apprécier la mesure dans laquelle on pourra concilier des intérêts respectables et des désirs légitimes avec les ménagemens auxquels ont droit ceux qui fournissent l’impôt. Nous penchons pour qu’on entre le plus loin possible dans la voie des économies; nous espérons que le chef du pouvoir exécutif, qui depuis trois mois a si bien mérité de la France, ne s’arrêtera pas, comme on semble le craindre, à mi-chemin, et qu’il aura la fermeté nécessaire pour mener jusqu’au bout et résolument la réforme de la dépense. ”

“ La direction est le fait de l’homme, du ministre, des pouvoirs politiques ; elle se relie étroitement à la marche du gouvernement, elle fournit, pour ainsi dire, les matériaux que la machine financière doit employer. L’organisation est le mécanisme qui exécute, qui transforme suivant l’impulsion qui lui est donnée. La direction est responsable de la forme ou de l’exagération des impôts, du chiffre et de l’utilité des dépenses ; l’organisation a pour objet la régularité des opérations et l’exactitude du contrôle. ”

“ Il ne nous paraît pas impossible de désarmer une partie de nos bâtimens, de renvoyer dans leurs foyers la moitié des équipages, et de réduire, soit par la délivrance de congés, soit par la mise en disponibilité ou dans le cadre de réserve, l’effectif des officiers de la marine, du génie maritime, du commissariat, des aumôniers, mécaniciens, commis aux vivres et magasiniers. Par cette mesure, on réaliserait une économie de 24 millions sur la dépense des états-majors et des équipages à terre et à la mer, ainsi que sur celle des vivres et des hôpitaux. ”

“ Mais si l’on peut reprocher au gouvernement impérial d’avoir surmené les finances publiques, peut-on reprocher à l’administration d’avoir laissé le désordre matériel s’introduire dans les opérations ? La prodigalité a-t-elle trouvé une plus libre carrière dans l’absence de tout contrôle et dans le défaut de toute garantie ? ”

“ Or l’expérience apprend qu’il est toujours dangereux de placer l’homme entre sa conscience et son intérêt.
Ce sont ces considérations qui ont déterminé le législateur à conférer cette vérification à une magistrature inamovible, possédant à la fois le temps et les moyens que n’a pas l’assemblée législative, et l’indépendance qui fait défaut à l’administration, La cour des comptes est d’ailleurs toute préparée à remplir promptement et sûrement cette mission. On a vu comment elle fixait par un arrêt le chiffre des recettes et des dépenses de chaque comptable. ”

“ Tout autre système financier n’y aurait pas mieux réussi. Ce n’est pas en entourant l’ouverture des crédits de formalités et de restrictions qu’on parviendra jamais à tracer aux finances des limites infranchissables ; c’est surtout en fixant entre les mains des représentans de la nation l’autorisation des actes dont les conséquences rejaillissent sur le budget sous forme de diminutions de recettes ou d’accroissement de dépenses. ”