Pierre Bouffard

“ Quel rôle vont-ils donc jouer à côté des caisses primaires ? Ce que nous savons déjà nous permet de répondre : les services ne vont pas se substituer aux caisses; ils ne vont pas se préoccuper de rechercher et de grouper des adhérents, ni de la gestion des fonds des caisses; leur rôle sera tout de contrôle; ils vérifieront si les assurés et les patrons versent bien leurs contributions; ils «ventileront» ces cotisations
entre les caisses, en faisant créditer le compte de chacune à la Caisse Générale de Garantie de la somme qui leur revient ”

“ Par conséquent, la gestion des assurances sociales devra être confiée à des institutions privées. Mais celles-ci peuvent elles-mêmes être conçues de différentes manières.
Elles pourront se présenter, en effet, soit sous la forme d'entreprises à but lucratif, soit au contraire comme des sociétés à but désintéressé fonctionnant sous le régime coopératif.
L'institution d'assurance peut être créée par des individus qui escomptent un bénéfice sur des primes dont le taux a été établi dans ce but d'après des calculs de probabilités et des tables de statistiques. ”

“ Analyser la gestion des assurances sociales, c'est étudier les organes qui auront pour tâche d'en assurer le fonctionnement et qui, en d'autres termes, devront décharger du risque social les individus, dans une proportion déterminée par la loi ou les contrats particuliers. ”

“ « La mutualité ne demande aucun monopole, elle entend seulement que les sociétés et unions de sociétés de secours mutuels appelées à participer à la gestion des assurances sociales puissent le faire sans renoncer à une autonomie et à une liberté qui sont à la base de leur constitution et où elles voient le principe même de leur action bienfaisante ». ”

“ La gestion des assurances sociales présente en effet cette particularité de pouvoir faire appel pour se réaliser à deux catégories d'activités distinctes : celle des particuliers, et notamment des assurés, et celle de l'Etat par la voie de services administratifs. A l'égard du fonctionnement des assurances sociales, quantité de systèmes peuvent être conçus et compris entre l'Etatisme intégral et le libéralisme absolu. ”

“ Parmi les assurés combien en est-il qui s'intéressent avec passion à leurs « mutuelles » et en suivent avec la plus grande attention et souvent avec la clairvoyance la plus avisée le fonctionnement. Guidés par leur intérêt personnel, désireux de sauvegarder leurs sociétés de prévoyance, ils déploient à améliorer leur gestion une ardeur que connaissent bien les personnes qui s'occupent de la question, et surtout les fondateurs et directeurs de caisses primaires. ”

“ « Que l'on compare et que l'on s'inspire de ces faits avant de se lancer définitivement dans une politique d'étatisation complète de l'assurance sociale en France. Le talent de l'homme d'Etat est d'utiliser ce qui a des racines profondes dans le sentiment populaire au lieu de sacrifier l'avenir à des préférences doctrinales et à un idéal de réglementation théorique ». ”

“ Or ce point de vue n'est pas celui qui domine avec le problème des assurances sociales; celui-ci vient au COiltraire mettre en avant une autre préoccupation, celle que depuis le xixe siècle on désigne sous le nom de « question sociale ».
Chacun reconnaît que le petit salarié, et surtout le travailleur manuel, doivent plus que quiconque être mis à l'abri des vicissitudes de la vie et du « risque social », c'est-à-dire, comme nous le disions au début, « toutes éventualités qui, en dehors des risques résultant d'une profession, peuvent atteindre l'individu dans sa capacité de travail ». ”

“ La caisse générale de garantie a des attributions très importantes : le fonds de majoration et de solidarité permet aux caisses primaires de majorer leurs prestations; par le fonds de garantie et de compensation elle joue le rôle d'organe national de réassurance et de garantie; enfin, un rôle de contrôle sur l'ensemble de la loi sur les assurances sociales lui est dévolu. ”

“ « De 1930 à 1934 les assurés ont subi sur leurs salaires des retenues atteignant 7 milliards 600 millions; la contribution de l'Etat s'est élevée à 2 milliards 500 millions.
Pendant la même période, 4 milliards et demi ont été affectés au règlement des prestations prévues en cas de maladie, de maternité et de décès; 1 milliard 800 millions ont servi au paiement des pensions d'invalidité et des retraites ouvrières, 400 millions ont couvert les dépenses de gestion des caisses, le surplus constitue aujourd'hui la fortune des 1.200 organismes chargés du service des prestations ». ”

“ Les caisses vont pour effectuer leurs opérations réunir des capitaux. Elles recueilleront d'une part des ressources provenant des cotisations; d'autre part, elles paieront des prestations. Il faudra nécessairement administrer ces capitaux, placer les disponibilités, affecter des fonds à certains buts, utiliser les excédents ou combler les déficits. Cela implique une gestion financière qui, dans une opération comme celle de l'assurance, va être assez complexe. L'Etat intervient assez souvent dans ce domaine pour restreindre la liberté des caisses. ”

“ « Les pouvoirs publics sont responsables de l'application correcte et intégrale de l'assurance sociale, lors même qu'ils ne se chargent pas directement de sa gestion. L'autonomie a pour corollaire le contrôle financier et administratif des pouvoirs publics sur les institutions d'assurance ». ”

“ Ce sont en premier lieu les systèmes à tendances individualistes qui préconisent la gestion par les particuliers, avec une intervention de l'Etat réduite au minimum; les systèmes à tendances étatistes aboutissent au contraire à faire gérer les assurances sociales par les fonctionnaires des services d'Etat; enfin, des systèmes mixtes essaient de concilier ces deux points de vue et cherchent à s'inspirer des éléments avantageux qu'ils croient trouver dans chacun. ”

“ La réassurance directe par les unions paraît de nature à simplifier considérablement l'ancien système beaucoup plus complexe de répartition de la couverture des déficits entre caisses primaires, unions de réassurance et caisse générale de garantie ; ce procédé supprime l'intervention de la Caisse générale de garantie auprès des caisses primaires pour n'en faire qu'un organe national de réassurance des unions, qui n'aura probablement pas à intervenir souvent pour venir en aide aux unions en déficit. ”

“ Les assurances sociales seront gérées comme le sont actuellement par exemple les postes et télégraphes. L'Etat nomme tous les fonctionnaires. Il établit entre eux une hiérarchie centralisée, dont le chef est le Ministre du Travail. Il dispose de tous les fonds des assurances sociales, il les place comme ses autres deniers et leur donne telles affectations qu'il estimera utiles et conformes à l intérêt général. L'Etat contribuera aux charges des assurances sociales, soit pour combler les déficits de leur budget, soit pour permettre une majoration des prestations. ”

“ Le travailleur agricole est logé et nourri; son salaire en argent étant moins élevé, les cotisations sont plus lourdes à supporter pour lui que pour l'ouvrier des villes. Par contre, il est moins exposé que ce dernier au chômage pour cause de maladie.
Par ailleurs, il existe des institutions déjà exercées à la gestion des assurances (assurances contre la mortalité du bétail, contre l'incendie, contre la perte des récoltes) .
De plus, les milieux agricoles se trouvent actuellement dans l'impossibilité de supporter les mêmes charges que les autres branches de l'activité nationale. ”

“ Peu à peu se constituent des œuvres d'entr'aide mutuelle. C'est d'Angleterre, patrie des pionniers de Rochdale que partit le mouvement. Ces sociétés de secours mutuels se confondent d'ailleurs souvent avec les syndicats professionnels. Leurs ressources, limitées, atténuent les inconvénients des risques les moins onéreux, comme les courtes maladies, mais elles ne peuvent assurer les risques qui nécessitent de gros capitaux de couverture comme la vieillesse ou l'invalidité. ”

“ Les assurés ont le libre choix de leur caisse, ceux qui ne sont pas inscrits à une caisse primaire sont inscrits d'office à la caisse nationale des retraites pour la vieillesse; cependant, dans le cas où se trouverait dans leur département le siège d'une ancienne caisse départementale ou régionale de retraites ouvrières, ayant fusionné avec une caisse mutualiste ayant reçu autorisation de pratiquer les assurances vieillesse et invalidité, les assurés seraient inscrits à cette caisse.
La circonscription des caisses de capitalisation ne doit pas, en principe, dépasser le cadre du département. ”

“ Une union régionale puissante, riche, et bien organisée, est plus apte à en faire bon usage que plusieurs caisses primaires poursuivant chacune un but propre avec des moyens financiers limités et un personnel moins spécialisé. Des techniciens qualifiés, d'éminents praticiens que les caisses primaires ne sauraient utiliser pour leurs travaux, forcément restreints, travailleront pour le compte des unions à cette grande œuvre de prévention et d'armement sanitaire. ”

“ L'assurance maladie doit être gérée par des institutions autonomes placées sous le contrôle administratif et financier des pouvoirs publics et ne poursuivant aucun but lucratif. Les institutions issues de l'initiative privée doivent faire l'objet d'une reconnaissance spéciale des pouvoirs publics.
Les assurés doivent être appelés à participer à la gestion des institutions autonomes d'assurance dans des conditions déterminées par la législation nationale. ”

“ Les charges obligatoires comprennent notamment les majorations de prestations pour charges de famille; les compléments de pensions de retraite et d'invalidité destinés à permettre à celles-ci d'atteindre le taux minimum légal. A côté de ces deux charges qui sont les plus importantes, il faut ajouter un versement de 3 millions en faveur des assurés facultatifs, une allocation aux veuves, assimilée aux charges de famille; le déficit de l'assurance spéciale des femmes qui est l'objet d'une comptabilité spéciale des caisses. ”

“ Les bonis sont, rappelons-le, le solde d'actif d'une caisse, une fois que les prélèvements et affectations indiqués ci-dessus ont été opérés.
Sous le régime de l'ancien article 33, § 2 et dans la mesure des affectations prévues que nous indiquerons ultérieurement, les caisses avaient la libre disposition de leurs bonis.
Désormais, au contraire, le contrôle du Ministre du Travail va intervenir en ce domaine : Les « bonis » ne peuvent être affectés que sur autorisation du Ministre du Travail. Toute décision de refus doit être motivée. ”

“ Par contre, le contrôle de l'Etat sera
considérablement renforcé tant vis-à-vis des caisses que des employeurs.
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En septembre 1935, M. Heller, président de la Fédération nationale de la Mutualité et du Comité d'entente des caisses d'assurances sociales déclarait (1) que « pour la première fois les mutualistes pouvaient aborder la discussion des modifications à apporter à la loi sans mécontentement, car M. Frossard avait donné l'assurance qu'il entendait recourir à la collaboration des intéressés, c'est-à-dire des gestionnaires des caisses ». ”

“ Nous gardant d'accepter trop vite certains jugements aussi hâtifs que catégoriques, dus souvent à la passion des polémiques soulevées autour d'une institution nouvelle, nous préférons attendre l'expérience du temps : une période de cinq années écoulée depuis la création de notre loi n'a-t-elle pas déjà suffi à changer l'opinion de beaucoup sur la question des assurances sociales ? ”

“ Ce maximum est élevé à 5 % par le nouveau texte, qui vient décider que les frais de gestion « ne peuvent dépasser les maxima qui seront fixés pour chaque catégorie d'organismes par arrêté du Ministre du Travail. Ces maxima sont établis de telle façon que l'ensemble des frais de gestion des caisses et unions n'excède pas en moyenne par an 5 % de l'ensemble des ressources prévues pour l'application des assurances sociales ». ”

“ L'intérêt essentiel du jumelage est de simplifier le travail des services régionaux : au lieu d'avoir à établir une double ventilation des cotisations, l'une pour le risque vieillesse, l'autre pour le risque maladie, il leur suffira de faire une seule ventilation pour la maladie, en envoyant un duplicatum à la caisse vieillesse. ”

“ « il faudra chercher la véritable solution au problème des Assurances sociales dans un esprit de simplification des organismes, des rouages et des opérations, dans un esprit de collaboration avec les employeurs, les assurés et les organismes d'assurances »... A vouloir « réformer sans trop modifier, pour respecter les principes établis aux temps heureux de la prospérité, il est à craindre que l'on ne puisse obtenir les résultats cherchés ». ”

“ Les caisses sont administrées essentiellement par des représentants de l'Etat, fonctionnarisés, et elles sont placées sous le contrôle hiérarchique de l'Office. L'ensemble de l'édifice est donc fortement centralisé et hiérarchisé.
Les médecins et praticiens sont également fonctionnarisés. M. Zervos souligne le danger d'un tel régime; on peut s'attendre, en effet, à voir fonctionnaires et assurés se syndiquer, ce qui risquerait d'aboutir à la création d'un véritable « bastion » redoutable pour l'Etat, d'autant plus que cette association riche et puissante disposerait de capitaux considérables. ”

“ Le taux élevé du dernier prélèvement a pour but de permettre à la compensation des risques de la maternité et des charges de famille de jouer d'une manière extrêmement efficace, car l'expérience prouve que la répartition de ces risques est beaucoup plus capricieuse que celle des risques maladie. ”

“ Par ailleurs, si nous avons eu l'occasion de souligner le danger qu'offrirait pour le pays un service autonome et fonctionnarisé d'assurances sociales, véritable « état dans l'état » (1) peut-on croire raisonnablement qu'une entreprise nationale privée ne présenterait pas les mêmes risques ? ”