Théophile Ducrocq

“ Mais en ce qui concerne les communes ou sections de commune, ce motif utilitaire tiré de la crainte des procès ne saurait exister au même degré. Les communes ou sections n'ont pas en effet, comme les simples citoyens, la liberté de s'abandonner aux fantaisies processives que peut provoquer l'état d'indivision. La tutelle administrative exercée par les conseils de préfecture sur les communes et sections, par voie d'autorisation de plaider, oppose aux procès une barrière que le législateur a pu estimer suffisante même au cas d'indivision entre communes ou sections. ”

“ La loi du 18 juillet 1837 a réglé, dans ses articles 17, 18, 19 et 21, les attributions des conseils municipaux; elle a mentionné chacun des actes qui peuvent émaner d'eux par rapport au régime de biens communaux ; elle admet quatre modes d'administration ou de disposition de biens communaux, la jouissance en commun, l'amodiation ou bail, la vente et l'échange; elle traite même de leur partage, lorsqu'ils sont indivis entre deux ou plusieurs communes; mais elle garde le silence le plus absolu en ce qui concerne les partages de biens communaux entre habitants. ”

“ Cette intention, qu'il faudrait au préalable rechercher et interpréter pour que les tribunaux pussent juger la question de propriété, de prescription, de servitude ou de mitoyenneté, serait celle de l'administration, afin de savoir si, dans la pensée qui a élevé ou accepté l'édifice, il y a volonté que l'utilité publique en conserve le bienfait, tant que les besoins de la commune ou la nature des choses le permettront. La domanialité publique, l'inaliénabilité et rimprescriptibilité doivent avoir une cause créatrice plus facilement saisissable, moins variable, plus précise et plus sûre. ”

“ Le principe du droit commun, d'après lequel nul n'est tenu de demeurer dans l'indivision, ne leur est pas applicable. Aucun texte ne leur donne une action en partage ; c'est pour cela qu'il n'existe aucun tribunal pour la juger, aucune autorité investie du pouvoir de faire droit à une demande de cette nature.
Cette proposition, indissolublement liée aux deux autres, doit inspirer les décisions à rendre par toute autorité administrative ou judiciaire indûment saisie d'une demande de ce genre. L'action en partage n'existe pas. ”

“ L'affectation d'un immeuble domanial à un service public est un acte de gestion et d'administration qui doit être exclusivement placé dans les attributions du pouvoir dont la mission constitutionnelle est de gouverner et d'administrer le pays ; le pouvoir législatif, en cette matière, peut intervenir par voie de contrôle, mais jamais par voie d'action et de décision. Il n'est pas même nécessaire, pour justifier cette attribution gouvernementale, de faire observer l'urgence que réclament souvent ces affectations. ”

“ La volonté de la commune propriétaire ne suffit pas; à elle seule, elle doit être impuissante. Il faut quelque chose de plus pour qu'il puisse être procédé au partage d'un bien communal; il faut que l'utilité publique vienne en outre provoquer cette mesure dans l'intérêt des habitants futurs comme dans l'intérêt des habitants actuels. C'est la troisième hypothèse qu'il nous reste à étudier. ”

“ Mais cette objection serait aussi de nature à faire proscrire la vente et toute aliénation d'un immeuble communal ; elle aurait pour conséquence logique l'inaliénabilité du domaine communal.
Or, il n'en est point ainsi ; le domaine privé de la commune est aliénable et prescriptible comme celui des citoyens.
La vente obligatoire n'est pas admise, mais la faculté de vendre est écrite dans la loi ; la vente est facultative.
Une commune ne peut être forcée à vendre, mais elle peut vendre, s'il lui plaît, à la seule condition d'obtenir l'autorisation de l'administration supérieure. ”

“ La loi domaniale de l'Assemblée constituante, et le Code Napoléon qui a suivi cette donnée d'une façon plus complète et plus radicale, refusent au domaine de l'Etat les privilèges de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité (Code Nap., art. 541 et 2227) . Les biens qui le composent ne sont plus placés en dehors du commerce ; ils sont accessibles à l'appropriation privée, soit en ce qui concerne le droit de propriété lui-même , soit en ce qui concerne ses divers démembrements ; l'Etat ne les possède qu'à titre privé, non comme puissance publique, mais comme personne morale ou civile. ”

“ En les classant dans le domaine privé de l'État, comme les forêts qui, elles aussi, ne peuvent jamais être directement aliénées qu'en vertu d'une loi, comme tous les biens domaniaux auxquels s'applique la loi du 1er juin 1864, nous donnons, au contraire, à ces mêmes questions une solution négative.
Mais nous devons nous arrêter; du moment qu'il ne s'agit plus d'aliénation directe, par voie de concession, d'échange, surtout de vente, et même aussi d'expropriation, nous sortons de notre sujet. ”

“ Puisqu'une loi ne serait nécessaire pour vendre un édifice d'une valeur d'un million ou au-dessous, qu'autant qu'il serait actuellement affecté à un service public, et que cette vente doit avoir pour conséquence nécessaire de mettre fin à cette affectation, il est bien plus simple, plus naturel et plus logique, que le gouvernement, investi du pouvoir de faire cesser comme de créer l'affectation, commence par y mettre fin. ”

“ Une chose domaniale ne peut faire partie du domaine public, être inaliénable et imprescriptible qu'en vertu d'un texte de loi général ou spécial. — Or il n'existé pas de texte général qui classe dans le domaine public ou frappe d'inaliénabilité tous les bâtiments affectés à un service public. — Donc il n'y a dans le domaine public, il n'y a d'inaliénables et d'imprescriptibles que les bâtiments auxquels un texte spécial imprime ce caractère. ”

“ Mais le législateur s'est arrêté à l'amodiation, parce qu'elle conserve à la commune l'immeuble amodié ; la propriété communale n'est pas atteinte; il n'y a pas aliénation; et l'on comprend que la main du législateur, qui a hésité pour contraindre les communes à mettre leurs biens en culture et les soumettre à un mode de jouissance plus avantageux, hésite bien davantage, en présence du droit de propriété et du principe de liberté qui s'y rattache, avant de contraindre les communes ou sections à aliéner par vente ou partage leurs immeubles, même incultes et stériles. ”

“ Cependant personne n'a jamais, que nous sachions, mis en doute que pour doter une cathédrale ou une métropole d'un palais épiscopal ou archiépiscopal, on puisse recourir à l'expropriation, de même que pour doter une paroisse d'un presbytère; la destination de l'édifice présente incontesblement le caractère d'utilité publique exigé par la loi, quoique l'immeuble n'entre pas dans le domaine public. ”

“ La réforme doit porter sur toutes les parties de la législation des partages de biens communaux.
Dans l'état actuel de la législation, si la nécessité du consentement au partage de tous les conseils municipaux a le tort d'être un obstacle à la vente, elle est du moins une arme utile contre les injustices possibles du partage par feux et le défaut de protection suffisante donnée à la possession. ”

“ Cette théorie ne possède pas seulement le mérite de la précision et de la netteté ; elle a aussi l'avantage d'une grande facilité d'application. Nécessité d'un texte spécial pour classer dans le domaine public un édifice domanial, voilà le principe régulateur dans lequel le jurisconsulte et le magistrat doivent trouver un guide facile et sûr. Il a surtout l'avantage de s'appuyer tout entier sur la loi elle-même, de ne laisser aucune place à l'arbitraire. ”

“ Quoi qu'il en soit, lors même que par impossible l'immeuble à rétrocéder par l'État aurait une valeur supérieure à un million, le pouvoir législatif n'aurait pas à intervenir; il en est ainsi : 1° parce que la distinction d'après la valeur des immeubles n'est écrite dans la loi nouvelle que pour la vente; 2° parce que la partie finale du § 1er de la loi maintient en vigueur l'article 60 de la loi du 3 mai 1841. ”

“ Tout le monde sait que la commune est à la fois la dernière dans l'ordre hiérarchique et la plus nombreuse des circonscriptions administratives de la France, la troisième des unités administratives après le département et l'Etat, et une personne morale dont le domaine n'a de rival par sa richesse et par son étendue que dans le domaine national. ”

“ L'inaliénabilité domaniale, justifiée ou non par des circonstances particulières, n'en est pas moins l'exagération de la mainmorte, et, en ne l'admettant que pour les dépendances du domaine public, en émancipant le domaine de l'État des entraves de l'indisponibilité, en assimilant sous ce rapport les propriétés de l'État à celles des simples particuliers, notre droit public moderne montre assez qu'il est dans son esprit de ne conserver cette exception exorbitante, que dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des besoins généraux. ”

“ En un mot, tout immeuble domanial aliénable est prescriptible en vertu de son aliénabilité même, quelles que soient les conditions auxquelles l'aliénation est subordonnée ; alienabile ergo proescriptibile. Les conditions de l'aliénation peuvent varier pour les diverses sortes d'immeubles domaniaux; mais du moment qu'ils sont susceptibles d'être aliénés sous quelque condition que ce soit, avec ou sans une loi, ils sont les uns et les autres, dans le commerce, susceptibles de possession utile et d'appropriation privée par prescription ou par tout autre mode régulier d'acquisition. ”

“ L'expropriation pour cause d'utilité publique n'a pas toujours pour but, même après l'exécution complète des travaux, d'attribuer au domaine public l'immeuble qui a été l'objet de cette expropriation. L'exiger serait restreindre la portée de la loi; ni celle de 1841 ni les lois antérieures n'ont ainsi défini et limité cette indispensable exception à l'inviolabilité du droit de propriété. Il suffit que l'emprise soit justifiée par l'intérêt général, il suffit qu'elle ait pour mobile de lui donner satisfaction, pour que l'expropriation soit légitime ”

“ Si l'affectation d'un édifice à un service publie engendre par elle-même la transformation de son caractère domanial, de domaine privé en domaine public, la législation qui régit les conditions et les formes de cette affectation doit, contenir quel que signe révélateur d'un effet aussi grave. ”

“ S'il suffit qu'un édifice soit consacré à l'utilité de tous [voir n° 53] pour qu'il fasse partie du domaine public, on peut arriver logiquement jusqu'à absorber tout le domaine privé de l'Etat dans son domaine public ; de même en ce qui concerné le département et la commune. C'est en effet à l'utilité de tous que les dépendances du domaine privé de l'Etat sont consacrées, puisque les ressources qui en proviennent, en entrant dans les caisses de l'Etat, profitent à tous les citoyens en diminuant d'autant leurs chargés de contributions publiques ; ces biens appartiennent à tous ”

“ Sous l'une et l'autre de ces deux législations, 1841 et 1852, l'expropriation du domaine de l'État pour cause d'utilité publique s'opère sans qu'une loi vienne autoriser l'aliénation des parcelles domaniales comprises parmi les terrains dont l'emprise est nécessaire. C'est une vérité qu'il nous semble impossible de méconnaître sans erreur grave. ”

“ C'est, d'après le décret lui-même, la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés pour le service de l'administration, des cours et tribunaux, et de l'instruction publique, qui est concédée par l'Etat aux villes ou aux départements.
Ces édifices ne peuvent à la fois faire partie du domaine public et appartenir en pleine propriété à qui que ce soit, pas plus à une personne morale qu'à un simple citoyen ”

“ Après avoir établi (t. I, nos 67 à 69) que le domaine de l'Etat proprement dit, aliénable et prescriptible, par antithèse au domaine public, se compose d'immeubles, de meubles et de biens incorporels, ces auteurs formulent ainsi le classement des immeubles dans le numéro 70, que nous reproduisons en entier : « Ces immeubles sont : des édifices publics; des maisons, des usines, des bâtiments qui par leur nature et leur destination ne peuvent être rangés dans la classe des édifices publics ; puis des biens ruraux. » ”

“ Cette théorie repose sur une distinction que la loi n'a jamais faite et qu'elle ne devait pas faire. On comprend sans doute que le caractère monumental d'un édifice ou d'une certaine classe d'édifices puisse déterminer le législateur à les classer parmi les dépendances du domaine public; mais on ne saurait admettre une loi d'après laquelle tout édifice public monumental serait classé dans le domaine public, tout édifice public non monumental en serait exclu. ”

“ Le résultat immédiat de cette théorie serait de créer les diversités les plus bizarres. Les édifices de la même catégorie, affectés à la même destination, au même service public, seraient l'un du domaine public, l'autre du domaine privé, suivant les formes de chacun d'eux, selon la distinction établie par M. Troplong entre l'église qui est un monument de l'art, et l'église qui n'a rien de monumental. ”