Anatole Bérard des Glajeux

“ De même qu'il y a dans l'État deux personnes, une personne morale en qui réside la souveraineté, et une personne civile investie du droit de propriété, de même il y a dans le domaine national deux domaines, un domaine public qui découle de la souveraineté, et un domaine privé, appelé domaine de l'État, qui résulte de la personnalité civile.
Le domaine public est inaliénable et imprescriptible, comme la souveraineté elle-même. ”

“ La souveraineté implique-t-elle cette perpétuité?
Pour résoudre cette question , remontons au principe constitutif de l'Etat. L'Etat est né du besoin de protection.
Ses droits découlent de son origine. Pour protéger les citoyens contre les ennemis extérieurs, il a le droit de lever des armées et des flottes. Pour les défendre contre les ennemis intérieurs, il a la police et les rouages d'une vaste administration. Il a la juridiction , et il arme les magistrats du glaive de la justice. Et comme les armées et la police exigent des subventions, il a le droit de lever les impôts. ”

“ Le principe de dévolution, en vertu duquel les biens du prince se réunissent à son avènement au domaine de la couronne, n'est pas un principe féodal. Il est vrai que Hugues Capet composa le domaine de la couronne avec ses propres domaines, et que le fief royal étant devenu le fief central de la France, il semblait logique que les fiefs particuliers des princes qui arrivaient au trône fussent absorbés par confusion. ”

“ Né du besoin qu'éprouva toute réunion d'hommes de s'associer pour se défendre, l'Etat a des droits et des devoirs : ses droits sont d'exiger le concoure, ses devoirs sont d'accorder la protection ; et comme toute masse d'hommes est par elle-même inerte, et qu'il n'est pas dans la nature humaine d'exécuter sans contrainte ce qui nous gêne, l'État suppose un pouvoir public investi de l'exercice de ses droits.
L'exercice des droits de l'État constitue la souveraineté. ”

“ On considère d'abord la souveraineté comme attachée à la possession du sol ; qui aliène l'un aliène l'autre, et de là les partages néfastes de la monarchie de Charlemagne. Plus tard on distingue la souveraineté de la possession du sol ; les biens de l'État sont aliénés sous les successeurs de Hugues Capet, sous réserve de souveraineté. Enfin, depuis l'édit de Moulins, le principe de l'inaliénabilité frappe à la fois le sol et les droits régaliens qui sont les attributs de la souveraineté. ”

“ L'inaliénabilité du domaine corporel n'est formulée d'une manière irrévocable que par l'édit de Moulins.
Depuis l'édit de Moulins, le domaine ne peut être aliéné que dans trois cas, pour apanage, engagement ou échange.
Dans aucun de ces trois cas, il n'y a à proprement parler d'aliénation. L'échange n'est qu'une substitution d'un fonds à un autre : l'apanage et l'engagement sont des concessions du domaine faites avec clause de retour. Les seules aliénations véritables sont celles des petits domaines. ”

“ A Rome, les premières qu'admit la législation furent les municipes et les colonies. La personnalité civile de l'Etat ne fut constituée que beaucoup plus tard et sous le règne de Caracalla : on le désigna sous le nom de fisc. Il est facile de remarquer que les législations sont d'autant plus disposées à créer des personnes juridiques qu'elles sont arrivées à un état de civilisation plus avancé.
L'Etat, étant personne civile, a le droit d'agir comme tout propriétaire : il peut vendre, acheter, louer, donner à bail, transiger, recevoir des dons et legs, plaider, etc., etc. ”

“ Les hospices et les établissements de bienfaisance ont un droit de propriété sacré, et il n'appartient pas plus au gouvernement de le modifier que de l'anéantir. La tutelle administrative ne lui confère d'autre droit que d'accorder ou de refuser son autorisation à une vente projetée. Elle ne lui permet pas de la provoquer, encore moins d'y contraindre.
Au point de vue économique, la question est une simple question de fait. Il n'est pas juste de soutenir en principe que les établissements publics ont intérêt à vendre leurs immeubles pour acheter des rentes. ”

“ Mais l' échange peut être un acte d'administration nécessaire même à l'intérêt public.
- L'échange mérite d'être envisagé sous ce nouveau point de vue. C'est une opération qui présente à l'État une incontestable utilité. Dans l'ancienne monarchie, à une époque où l'expropriation pour cause d'utilité publique était peu développée, quel 'moyen avait l'Etat de s'approprier des portions de territoire nécessaire à ses besoins ou à sa sécurité ?
L'échange ne lui offrait-il pas la meilleure voie d'arriver à ce résultat, sans léser les intérêts de personne? ”

“ Mais la législation alla plus loin. Après avoir considéré l'Etat comme une personne morale dans les actes de la vie politique, on le considéra comme une personne civile dans les actes de la vie privée. On traita la nation comme une personne fictive, distincte des particuliers, ayant sa volonté, ses actions et ses droits propres. ”

“ Si Louis XII, en 1509, donna des lettres patentes pour déclarer qu'il n'entendait pas que les comtés et seigneuries de Blois, Dunois, Soissons et Coucy qui lui étaient propres, fussent confondus avec le domaine royal et public; si le parlement n'enregistra ces lettres qu'après une vive résistance qui ne céda qu'à la puissance absolue du roi, et sans le concours du procureur général qui refusa de requérir, c'est que le principe de la dévolution était déjà celui de la monarchie. ”

“ L'idée de souveraineté est donc tout à fait distincte de l'idée de propriété : les assimiler, c'est ériger le socialisme en doctrine, c'est briser la famille et les testaments !
Mais d'un autre côté, si l'État n'a que des droits incorporels sans posséder aucune parcelle de terre, comment répondra-t-il à sa destination ? comment protégera-t-il Jeg citoyens? les remparts des villes, les rivières, les grands chemins seront-ils à la merci des particuliers qui entraveront les intérêts généraux de la nation, et créeront, comme ou l'a vu souvent dans l'histoire, un État dans l'Etat? ”

“ De même la nation aura plus ou moins de droits sur son domaine, suivant qu'elle sera en république ou en monarchie, sous un pouvoir absolu ou sous un régime constitutionnel. Avec une forme de gouvernement et un esprit national qui différaient essentiellement des nôtres, le droit domanial des Romains ne peut être qu'un objet d'érudition et de recherches. ”

“ Toutes les fois qu'il y a translation de propriété, la compétence doit être judiciaire aussi bien dans les rapports du vendeur avec l'acheteur que dans ceux de l'acheteur avec des tiers. S'il y a danger à ce que les tribunaux contrôlent les actes de l'administration, il est plus dangereux encore que les aliénations ne soient pas faites en règle et que les droits des acquéreurs soient sacrifiés à des priviléges de l'État. ”

“ Les biens publics des communes, en d'autres termes, le domaine public municipal se compose des choses qui sont affectées à l'usage de tous, le territoire, les établissements publics, les choses qui font l'objet de la petite voirie, etc.
Le domaine public municipal n'est qu'une fraction du domaine public général : le seul point sur lequel il en diffère, c'est que les fonds du domaine public général sont considérés comme appartenant à l'Etat, tandis que les fonds du domaine public municipal sont ou sont présumés être d'origine - communale. ”

“ La plupart des domanistes de l'ancien droit admirent la prescription des biens du fisc- ; mais ils soutinrent en même temps que cette prescription était la prescription centenaire, en vertu de la constitution xxiv de Justinien, de sacro-sanctis Ecclesiis, quoique Justinien, dans cette constitution, n'eût parlé que des biens de l'Eglise.
On voit, par cet exposé, que la législation domaniale, à Rome, était toute de faveur. En effet, les priviléges qui appartenaient au fisc, en matière d'aliénation et de prescription, n'étaient pas isolés : ils se rattachaient à un ensemble de privilèges. ”

“ Lorsque les hommes se furent agglomérés sur différents points du globe, poussés par ce besoin de société qui fait le fond de la nature humaine, les nécessités de la défense les obligèrent à mettre en commun leurs forces, et de cette communauté de forces unie à la communauté d'origine, d'intérêts et de territoire, naquit l'État. ”

“ Qu'elle est vis-à-vis de l'État dans la même situation qu'un particulier, et que, de même que l'État reconnaît et garantit les droits de l'individu, il doit reconnaître et garantir les droits de la commune ; Que cette reconnaissance des droits de la commune lui constitue une personnalité, puisqu'on entend par personne dans le langage du droit tout être ayant des droits et des devoirs ; Que dès lors la commune, personne civile, peut agir visà-vis des tiers comme les particuliers, qu'elle peut acquérir, aliéner, posséder, etc. ”

“ Le roi pouvait toujours rentrer dans ses domaines engagés en remboursant à l'engagiste la finance de l'engagement ; il ne pouvait jamais revenir sur un échange légalement consommé. L'engagiste, possesseur à titre précaire, n'avait d'autres droits que ceux d'un usufruitier. L'ordonnance de 1566 lui défendait de toucher aux arbres de haute futaie : l'échangiste pouvait disposer d'une manière absolue des biens qu'il avait reçus en échange. Stabilité et perpétuité de la propriété d'une part, incertitude et précarité de l'autre. ”

“ Communauté est le terme qui exprimait dans l'ancien droit ce que nous entendons aujourd'hui par commune. Par Commune, au contraire, on désignait les biens communaux.
Les solennités exigées pour l'aliénation des biens des communes étaient celles que nous avons étudiées dans le code, De vendendis rébus civilatis. On procédait par la voie des enchères. C'était une tègle dont les communautés ne pouvaient s'écarter. Il était admis que le simple accensement des biens d'une communauté pour dix ans devant être cofisidéré comme une aliénation, était nul, s'il était effectué sans enchères. ”

“ Le domaine de l'État, possédé par l'État privativement et non à titre de souverain, est aliénable et prescriptible.
Il doit être assimilé sur tous les points aux propriétés des simples citoyens. Il ne doit y avoir pour lui ni juridiction d'exception, ni privilèges, ni principes exclusifs du droit commun.
Traiter avec l'État au point de vue des intérêts publies, c'est traiter avec un supérieur1 ; traiter avec l'État pour son domaine, c'est traiter aveo un égal. ”

“ Durant tout le cours de cette période, le domaine prit d'immenses accroissements. Ces progrès étaient l' œuvre patiente des légistes qui entouraient Philippe le Bel et qui composaient seuls la cour de justice du roi, depuis que saint Louis avait substitué au duel judiciaire les preuves légales et que l'usage s'était introduit dans les mœurs de juger par les principes du droit romain. Ainsi, les légistes firent rentrer dans le domaine du roi le droit d'aubaine et le droit de bâtardise, dont les seigneurs s'étaient emparés. ”

“ D'abord, il y a fraude lorsqu'un contrat d'aliénation, inféodation, bail ou sous-bail à cens ou à rente, porte à la fois sur des terrains désignés comme vains et vagues, landes, bruyères, palus, marais et terrains en friche, et sur des terres flésignées comme étant cultivées ou autrement en valeur, sans énonciation de contenance, ou sans distinguer la contenance des uns et des autres : aussi la loi, dans ce cas, prononce-t-elle la révocation pour le tout (art. 8) . ”

“ A la fin du XVIC siècle, au moment où parurent les grandes ordonnances domaniales, rien n'était plus beau que le domaine du roi. Des villes entières, des duchés, comtés, marquisats, seigneuries et justices se rattachaient à la couronne, non pas seulement à un point de vue politique, comme
un démembrement du pays, mais comme propriétés privées dont le roi faisait labourer le sol et percevait tous les produite. ”

“ L'administration procédera à cette liquidation à la vue des quittances, rapports d'experts et de tous autres titres et documents, de la même manière qu'il est observé pour les autres créanciers de l'État (art. 29) .
Mais sans attendre la fin de la liquidation, le payement sera réglé ainsi qu'il suit : L'État touchera sur le prix d'adjudication une somme égale au quart de la valeur des biens, estimés d'après les bases déterminées par la loi, c'est-à-dire exactement la somme que les concessionnaires dépossédés auraient dû verser au trésor pour devenir propriétaires incommutables. ”

“ En admettant les engagistes de forêts de plus de 150 hectares à faire le payement du quart, la jurisprudence du conseil d'État et de la cour de cassation leur appliqua dans toute leur rigueur les principes développés dans l'arrêt du conseil d'État du 3 floréal an XIII. Elle exigea qu'ils payassent le quart du taillis et la totalité de la futaie, plus une indemnité pour toutes les coupes anticipées, et celles des bois qu'on considérait comme ne faisant pas partie des fruits ordinaires. ”

“ A laquelle de ces deux juridictions devaient appartenir les contestations relatives aux aliénations domaniales � D'après la logique des principes, le doute ne pouvait pas s'élever. Lorsque l'Etat aliène, il n'aliène pas comme souverain, mais comme particulier : il n'agit pas au nom des intérêts généraux de la société, mais en vertu du droit de propriété inhérent à sa personnalité civile. Le contrat est un contrat privé qui ne touche pas aux intérêts publics. ”

“ Lorsque l'administration proprement dite eut pris plus de force et que les attributions du corps législatif eurent été restreintes, il parut presque impossible de faire statuer par une loi sur toutes les aliénations qui seraient faites, d'autant plus que par la mainmise de l'État sur les biens des émigrés, des hospices et du clergé, la nation se trouvait en possession d'une grande masse d'immeubles dont elle voulait se défaire à tout prix. ”