Eugène Perriquet

“ Il y a là un véritable droit d'expropriation pour cause d'utilité privée, le seul de cette nature qui soit admis à l'égard de l'État. En effet, il ne saurait être question, vis-à-vis de l'État, d'expropriation forcée, de saisie, ni d'hypothèque. L'État ne peut être considéré comme insolvable ni comme pouvant l'être, et des lois spéciales ont réglé les formalités imposées à tous ses créanciers pour obtenir le payement de ce qui leur est dû par lui. ”

“ Si l'indemnité était mise à la charge d'un particulier, le fait serait, à tous égards, considéré comme une énormité. Si elle l'était à la charge d'un véritable fonctionnaire, l'appréciation ne serait pas différente. Dans un cas comme dans l'autre, on dirait avec raison : un impôt ne peut être établi que par la loi : une dette ne peut être reconnue que par l'autorité judiciaire. ”

“ D'après tout ce qui vient d'être dit, le retrait des concessions, considéré dans ses effets, est une expropriation pour cause d'utilité publique, bien plus qu'une déchéance pure et simple. Le concessionnaire, qui pouvait en arrêter les effets tant qu'il n'y avait pas eu adjudication, conserve le prix obtenu. Et cette règle, posée dans l'hypothèse de l'art. 6 de la loi de 1838 (V. suprà, n. 379) , est certainement faite aussi pour le retrait prononcé conformément aux art. 9 et 10 (V. suprà, n. 380 et 381) , comme pour celui dont parle le décret du 23 octobre 1852 (V. le n. préc) . ”

“ Il est complètement impossible d'indiquer la loi qui lui confère ici la mission, tout à fait extraordinaire, de vendre ou de céder lui-même, fût-ce dans un but de bienfaisance, un office, comme aurait pu le faire François Ier ou Louis XIV ; il est plus impossible encore de dire quelle loi lui permet de disposer à titre gratuit de cette valeur ; il est enfin plus absolument impossible de comprendre ce que c'est que donner une chose. ”

“ Mais, sans parler des motifs d'équité qui ne permettent guère de préférer le cessionnaire de l'office, complice de la fraude, à un tiers de bonne foi, la demande du cessionnaire de l'office doit être repoussée, parce que sa créance ne dérive que d'une contre-lettre, et que les contre-lettres n'ont point d'effet à l'égard des tiers (art. 1321 c. civ.) En vain le créancier du supplément de prix dirait qu'il n'invoque pas la contre-lettre, qu'il la regarde
comme non avenue, et qu'il fonde uniquement son action en restitution sur le payement. ”

“ Reste à dire ce que vaut, au point de vue de l'action à exercer devant les tribunaux, la réserve des droits des tiers, ordinairement formulée par les actes d'autorisation.
Sans doute, les tiers lésés peuvent demander une indemnité : mais leur droit ne s'arrête pas là. L'administration, répondant à une demande d'autorisation, a simplement le pouvoir de permettre ce qui n'est pas contraire à l'intérêt public ; elle n'entend ni ne peut entendre rien faire qui soit contraire aux droits privés. ”

“ « On est dans l'usage de stipuler que la vente de l'office est conditionnelle, c'est-à-dire qu'elle est subordonnée à la condition que le roi acceptera le successeur présenté par le titulaire démissionnaire, ou par ses héritiers et ayants-cause quand l'office est vendu par ces derniers ; mais si cette stipulation avait été omise dans le traité, elle devrait être sous-entendue, c'est-à-dire que le traité devrait être considéré comme ayant été fait sous une condition suspensive, celle que l'acheteur de l'office serait agréé par le roi. » ”

“ Si le Gouvernement a abandonné le bien usurpé à son possesseur, ce n'est pas uniquement pour toucher l'estimation du bien usurpé. C'est aussi, c'est surtout pour obtenir un résultat utile à l'intérêt public et constituant pour partie l'avantage de cet abandon. L'acte est donc un acte administratif en même temps qu'un contrat, et dès lors il faut lui appliquer le principe de la séparation des pouvoirs, c'est-à-dire la défense faite aux tribunaux de connaître des actes d'administration (V. infrà, n. 232) . ”

“ « A qui doit appartenir, par suite de l'art. 91 de la loi du 28 avril 1816, le droit de présenter le successeur d'un notaire à l'agrément du roi? Sera-ce aux veuves et héritiers institués ou présomptifs du titulaire ?» — Réponse : « Les droits des veuves, des créanciers et des héritiers institués ou présomptifs du titulaire d'un office de notaire sont établis par la loi commune, et notamment par le code civil. » ”

“ Qu'un fournisseur, pour excuser son retard, invoque la rareté et la cherté excessive des denrées ou du transport, les pertes considérables auxquelles il n'a pas voulu s'exposer, il n'y a là ni impossibilité, ni force majeure. L'administration, précisément, a soumissionné le service pour n'avoir pas à s'occuper de difficultés de ce genre ; le fournisseur les a prises à son compte et ne saurait s'en faire une excuse. ”

“ Bien que la mise en ferme ait été la première forme de la vénalité, les offices ne peuvent être loués.
Une des différences qui existent entre l'usufruit et l'office, « c'est que l'usufruitier peut bailler à louage.
Mais l'office, qui consiste en une fonction personnelle, dont l'exercice ne peut être séparé de la personne du
pourveu, ne peut être, en sorte que ce soit, transféré a autrui, que par le moyen d'une parfaite résignation, après laquelle il est entièrement transféré au résignataire, et le résignant n'y a plus rien. » (Loyseau, liv. 5, ch. 3, n° 6.) ”

“ L'État ne peut laisser sans ressources, à la fin de leur carrière, des fonctionnaires auxquels un traitement trop modique ne permet pas de faire des épargnes suffisantes. La perspective d'une pension de retraite, en même temps qu'elle soutient leur zèle, retient au service de l'État les hommes les plus capables qui, sans cette espérance, seraient tentés d'aller chercher dans l'industrie et le commerce un emploi plus fructueux de leur savoir et de leur intelligence. ”

“ En ce qui concerne l'État, un contrat est un contrat administratif et donne lieu à la compétence administrative, lorsque l'État y intervient, pour exercer directement les pouvoirs constituant la puissance publique. Nous parlerons plus loin des concessions (V. infrà, n. 255 et suiv.) . Entre l'État et les fonctionnaires et employés qui le servent, il est bien impossible de nier l'existence d'un lien contractuel. Malgré la forme plus ou moins solennelle que revêt un acte de nomination, il y a là, avant tout, duorum consensus in idem placitum. ”

“ Si l'office est inamovible par sa nature, il n'est pas vénal au même titre. Mais il a pu le devenir. En pareil cas, il y aurait inexactitude à dire que l'office appartient à l'officier comme lui appartiendrait un meuble ou un immeuble. Une fonction publique ne peut faire l'objet d'un véritable droit de propriété, et le droit dont il s'agit ici, intermédiaire entre la propriété et l'usage, doit être considéré comme un usufruit. ”

“ A l'égard des officiers ministériels, la peine prononcée, non par un conseil siégeant comme tribunal, mais par le Chef de l'État sur le rapport d'un ministre, est bien autrement grave qu'à l'égard des membres de l'université. Disons le donc : pour que la décision puisse constituer un acte du pouvoir disciplinaire, il faut qu'elle porte la trace des règles essentielles à ce pouvoir, et qu'on y trouve au moins ce minimum des garanties dues à un inculpé, le respect du droit de la défense. L'acte qui ne contient rien de semblable n'est ni ne peut être un acte de discipline ”

“ Le partage des biens indivis entre l'État et les particuliers est un contrat de droit commun, auquel l'État n'intervient qu'à titre de propriétaire, et qui, incontestablement, est régi par le Code civ. ”

“ La liquidation ne doit pas être confondue avec le jugement : c'est un préalable distinct, spécial aux dettes de l'État. Pour remédier aux désordres de l'ancienne administration financière, la loi du 17 juillet 1790 « décrète, comme principe constitutionnel, que « nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise « parmi les dettes de l'Étal qu'en vertu d'un décret de « l'Assemblée nationale, sanctionné par le roi » (art. 1) . La loi du 28 avril 1816, art. 13, modifie la compétence en décidant que les formes de la liquidation seront réglées par le chef de l'État. ”

“ Au temps de Loyseau, la jurisprudence adopte un moyen terme. Les offices ne sont d'une manière absolue ni meubles, ni immeubles : « Quand il échet quelque rencontre où il faut principalement considérer leur valeur et importance, on les répute immeubles, comme au décret et selon aucuns en succession ; mais quand cette considération cesse, on revient volontiers à s'accommoder à leur plus grande aptitude, et les tenir pour meubles, comme en l'hypothèque, et en la distribution des deniers d'iceux. » ”

“ Dans l'état de la législation, qui ne saurait être modifié sans respect des droits acquis, le Gouvernement est maître de la mine, tant qu'elle n'est pas livrée à l'exploitation : au contraire, la concession en fait un objet de propriété privée. Jusqu'à la concession, la matière appartient généralement au droit administratif : après la concession, elle ne relève plus guère que du juge civil, et le Gouvernement ne conserve sur la mine qu'un droit de surveillance. ”

“ Si l'obligation imposée par la loi aux officiers ministériels, d'acheter le droit d'exercer leur profession, n'est pas faite pour transformer en bienfait l'investiture du Chef de l'État, elle n'en imprime pas moins à l'acte qui les prive de cet office et même de sa valeur vénale, le caractère d'une condamnation exorbitante. ”

“ Ici encore, l'administration sera le plus souvent fondée à dire que le fournisseur pouvait éviter de se heurter à la force majeure, et qu'il ne saurait en rejeter les conséquences sur l'État.
Supposons maintenant que les fournitures soient détruites en chemin par un incendie, arrêtées en temps de guerre par l'encombrement des chemins de fer ou l'invasion d'une armée ennemie, et cela, quand le fournisseur a mis en oeuvre toute la prudence, toute la diligence qu'on pouvait lui demander. Le retard, ou même le manquement, est imputable à la force majeure, et rien qu'à la force majeure. ”

“ Il n'en est pas d'un office comme d'un fonds de commerce, consistant principalement dans une masse de marchandises destinées à être vendues, de sorte que la vente de l'un ne peut avoir un caractère différent de la vente de l'autre. Celui qui achète un office d'agent de change ne l'achète pas pour le revendre, et la faculté qu'il obtient de le céder à nouveau, n'est, ni ne peut être le but principal de son contrat. ”

“ Bien que la suppression de la vénalité et de l'hérédité des offices soit conforme à la raison et à toutes les constitutions de droit, si est-ce néanmoins que les abus inévitables qui se commettraient en la distribution des charges, si dépendantes de la simple volonté des rois, en ce qu'elles dépendraient de la faveur et de l'artifice de ceux qui se trouveraient plus puissants auprès d'eux, rendent la façon par laquelle on y pourvoit maintenant plus tolérable que celle dont on s'est servi par le passé, à cause des grands inconvénients qui l'ont toujours accompagnée. ”

“ C'est là encore, sous une autre forme, une application de la jurisprudence tutélaire qui proscrit les contre-lettres. Le but de la contre-lettre, c'est la surélévation frauduleuse du prix : n'arrive-t-on pas au même résultat par la dissimulation frauduleuse des produits ? Leur moyenne est la base d'appréciation acceptée par le gouvernement. Les deux parties n'ont qu'à s'entendre pour enfler le revenu, et si elles sont assez habiles pour tromper la vigilance de l'autorité, elles arriveront ainsi le plus facilement du monde à une surélévation, c'est-à-dire à une contre-lettre indirecte. ”

“ Rien, évidemment, n'est plus contraire à la réalité du fait. Accordée sans distinction à tout officier ministériel destitué, qu'il la demande ou qu'il la néglige, qu'il soit riche ou couver de dettes, digne ou indigne d'intérêt; basée sur le prix d'estimation de l'office, après délibération de la chambre et avis du tribunal, l'indemnité est incontestablement obtenue comme équivalent de l'office, et un
grand effort d'intelligence est nécessaire pour comprendre en quoi cette somme diffère d'un prix. ”

“ Le droit d'exercer la fonction publique, avec tous les honneurs et les prérogatives qui en dépendent, résident toujours dans la personne : mais la finance attachée à l'office ne lui appartient pas toujours; car celui à qui elle appartient ne se fait pas toujours recevoir dans l'office, et y fait quelquefois recevoir un
autre, par exemple, lorsque le propriétaire, à qui on veut conserver l'office, n'est pas en âge d'être pourvu. ”

“ Je n'estime pas, dit Loyseau, qu'il y aît rien en notre usage plus contraire à la raison que le commerce et la vénalité des offices, qui préfère l'argent à la vertu en la chose du monde, où la vertu est plus à rechercher, et l'argent plus à rejeter. Car si l'officier mérite sa charge, ce n'est pas raison qu'il l'achète ; s il ne la mérite pas, il y a encore moins raison de la luy vendre. ”

“ Et cependant le législateur ne lui réserva sur eux, ni le droit de révocation à volonté, ni même le droit de destitution disciplinaire. Il maintint à leur égard, sous le nom de destitution, l'ancienne pratique de la forfaiture.
Or, parmi les officiers ministériels proprement dits, les uns, comme les huissiers, occupent une situation mixte analogue à celle des notaires. Les autres, comme les avoués, n'ont pas à la puissance publique une part beaucoup plus considérable que celle des commerçants et industriels, autrefois transformés en officiers, par les besoins d'argent de la monarchie. ”

“ S'il est généralement vrai que la volonté, une fois émise, persiste jusqu'à la mort, il n'est pas possible de supposer que les parties à un traité de cession aient entendu tenir le cédant à la discrétion du cessionnaire, indéfiniment, jusqu'au jour où il plaira à ce dernier de demander sa nomination. ”