Eugène Perriquet

“ Dans l'état de la législation, qui ne saurait être modifié sans respect des droits acquis, le Gouvernement est maître de la mine, tant qu'elle n'est pas livrée à l'exploitation : au contraire, la concession en fait un objet de propriété privée. Jusqu'à la concession, la matière appartient généralement au droit administratif : après la concession, elle ne relève plus guère que du juge civil, et le Gouvernement ne conserve sur la mine qu'un droit de surveillance. ”

“ Reste à dire ce que vaut, au point de vue de l'action à exercer devant les tribunaux, la réserve des droits des tiers, ordinairement formulée par les actes d'autorisation.
Sans doute, les tiers lésés peuvent demander une indemnité : mais leur droit ne s'arrête pas là. L'administration, répondant à une demande d'autorisation, a simplement le pouvoir de permettre ce qui n'est pas contraire à l'intérêt public ; elle n'entend ni ne peut entendre rien faire qui soit contraire aux droits privés. ”

“ Il y a là un véritable droit d'expropriation pour cause d'utilité privée, le seul de cette nature qui soit admis à l'égard de l'État. En effet, il ne saurait être question, vis-à-vis de l'État, d'expropriation forcée, de saisie, ni d'hypothèque. L'État ne peut être considéré comme insolvable ni comme pouvant l'être, et des lois spéciales ont réglé les formalités imposées à tous ses créanciers pour obtenir le payement de ce qui leur est dû par lui. ”

“ Nous arrivons au louage de ce qu'on appelle improprement les Droits incorporels de l'État, c'est-àdire au louage ayant pour effet, non de mettre les immeubles de l'État à la pleine disposition du locataire, mais simplement d'y autoriser l'exercice de certains droits déterminés.
Il va de soi que tous les droits sont incorporels et que, en sens inverse, tout droit mis en ferme par l'État doit procurer au fermier la possession de choses ayant un corps. ”

“ Rien ne s'oppose à ce que le concessionnaire règle avec le propriétaire du sol les conséquences dommageables d'une exploitation normale, ou même stipule qu'il ne sera pas responsable de cette exploitation (V. suprà, n. 322, et infrà, n. 338) . Mais la convention serait nulle, comme contraire à l'ordre public, si elle l'exonérait, à l'avance, de la responsabilité de ses fautes (Rej. civ., 18 juin 1879, D.79,1,337) .
L'indemnité doit-elle être préalable, comme l'indemnité en matière d'expropriation et comme l'indemnité due par l'explorateur (L. 1810, art. 10; V. suprà, n. 292) ? ”

“ La liquidation ne doit pas être confondue avec le jugement : c'est un préalable distinct, spécial aux dettes de l'État. Pour remédier aux désordres de l'ancienne administration financière, la loi du 17 juillet 1790 « décrète, comme principe constitutionnel, que « nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise « parmi les dettes de l'Étal qu'en vertu d'un décret de « l'Assemblée nationale, sanctionné par le roi » (art. 1) . La loi du 28 avril 1816, art. 13, modifie la compétence en décidant que les formes de la liquidation seront réglées par le chef de l'État. ”

“ Le partage des biens indivis entre l'État et les particuliers est un contrat de droit commun, auquel l'État n'intervient qu'à titre de propriétaire, et qui, incontestablement, est régi par le Code civ. ”

“ Lorsqu'une coupe est exploitée par contenance ou, comme disait l'ordonnance de 1669, à tire aire, l'administration désigne spécialement chacun des arbres qui doivent être conservés, et ce, soit par l'empreinte du marteau de l'État, soit par tout autre moyen : c'est à ce mode d'exploitation que se rapportent les termes des art. 33 et 34. Nous verrons néanmoins que la jurisprudence applique ces articles aux coupes jardinatoires, jardinées ou au furetage, lesquelles, en sens inverse des coupes par contenance, procèdent par l'abatage des arbres marqués, et cette fois marqués en délivrance. ”

“ En ce qui concerne l'État, un contrat est un contrat administratif et donne lieu à la compétence administrative, lorsque l'État y intervient, pour exercer directement les pouvoirs constituant la puissance publique. Nous parlerons plus loin des concessions (V. infrà, n. 255 et suiv.) . Entre l'État et les fonctionnaires et employés qui le servent, il est bien impossible de nier l'existence d'un lien contractuel. Malgré la forme plus ou moins solennelle que revêt un acte de nomination, il y a là, avant tout, duorum consensus in idem placitum. ”

“ Cette règle était mauvaise, car le commerce ne saurait vivre sans bénéfices. Il se peut qu'un fournisseur soit lésé dans ses intérêts, même ruiné par suite de l'inexécution de ses obligations, ou d'un cas de force majeure; il n'est pas admissible que le fait de l'État lui fasse la même situation. Une telle perspective ne pourrait qu'éloigner les fournisseurs les plus sérieux, et nuire aux intérêts de l'État.
Aujourd'hui, la jurisprudence applique à tous les marchés administratifs le principe établi pour le louage d'ouvrage par l'art. 1794, Code civ. ”

“ Affectation aux services publics.
On ne doit pas confondre avec les concessions domaniales les simples affectations à un service public, lesquelles peuvent être consenties à des départements, à des communes, et même à des établissements particuliers, mais toujours dans un but d'utilité publique. Ces concessions, aujourd'hui rares, se sont produites fréquemment sous le Consulat et le premier Empire, alors qu'un grand nombre d'édifices réunis au Domaine de l'État étaient restés sans destination. ”

“ Si le Gouvernement a abandonné le bien usurpé à son possesseur, ce n'est pas uniquement pour toucher l'estimation du bien usurpé. C'est aussi, c'est surtout pour obtenir un résultat utile à l'intérêt public et constituant pour partie l'avantage de cet abandon. L'acte est donc un acte administratif en même temps qu'un contrat, et dès lors il faut lui appliquer le principe de la séparation des pouvoirs, c'est-à-dire la défense faite aux tribunaux de connaître des actes d'administration (V. infrà, n. 232) . ”

“ La veuve est investie d'un droit propre lorsque l'employé a perdu la vie à l'occasion d'un fait qui eût établi en sa faveur le droit à pension, s'il eût été simplement mis hors d'état de continuer son service : on sent qu'en une telle circonstance la mort du mari rend, tout à la fois, la veuve plus digne d'intérêt et l'État plus strictement obligé. ”

“ Recours.
La concession, nous l'avons déjà dit, est un contrat essentiellement administratif (V. suprà, n. 257, 260, 267, 270, 271, 276, 305, et infrà, n. 317, 417) . Cette vérité s'applique à la concession de mines comme à toute autre; car le chef de l'Etat, créant en quelque sorte et attribuant une propriété nouvelle, ne doit se laisser guider que par la considération de l'intérêt public (art. 16; V. suprà, n. 308, 303) . La conséquence, c'est que la réformation et l'interprétation de cet acte sont réservées à l'autorité administrative ; seule, son application appartient aux tribunaux. ”

“ Pourquoi distinguer malgré elle? On croit justifier la distinction en disant : Les lois de la Révolution avaient dû étendre la compétence administrative à l'action de l'ancien propriétaire dépossédé, parce que la vente de la chose d'autrui était déclarée valable par les art. 374 de la Constitution du 5 fructidor an m, et 94 de la Constitution de l'an VIII; le droit du propriétaire se résolvait en créance d'indemnité contre l'État; l'arrêté du 2 nivôse an VI ajustement déclaré que c'était essentiellement chose administrative, et attribué le litige à l'autorité administrative. ”

“ Dans ce système, on fait observer d'abord que la nécessité d'un double degré de juridiction ne résulte d'aucune loi administrative. Si les décisions ministérielles ressemblent aux jugements en ce qu'elles sont exécutoires et emportent hypothèque ; si même l'avis du Conseil d'État du 16 thermidor an XII motive cet effet productif d'hypothèque sur la considération que les administrateurs sont de véritables juges, l'assimilation ne prouve rien et le motif est erroné : car les receveurs de l'enregistrement, des douanes, etc...., délivrent aussi des contraintes exécutoires et ne sont pas des juges. ”

“ Entre les autorités administratives, la seule compétente à l'effet d'interpréter et d'apprécier les actes du chef de l'État, c'est le Conseil d'État qui, à cet égard, a toujours été considéré comme représentant le chef de l'État. Cette attribution a été implicitement consacrée par la loi du 24 mai 1872, art. 8.
La règle reçoit exception à l'égard des concessions de travaux publics. Ces concessions ne sont, au fond, que de grandes entreprises de travaux publics. Elles sont régies par la loi du 28 pluviôse an VIII, comme marchés de travaux publics. ”

“ La pension ne peut jamais excéder dix mille livres (art. 18) . Aucune pension n'est reversible. Dans le cas cependant où un fonctionnaire est mort dans le cours de son service, sa veuve peut, seulement à défaut de patrimoine, obtenir une pension alimentaire et ses enfants être élevés aux frais de la nation (art. 7) . Enfin, la loi prohibe le cumul de deux pensions (art. 9) , comme celui d'une pension avec un traitement (art. 10) .
552. Cette législation était absolument insuffisante, surtout en présence du nombre des fonctionnaires qui augmentait tous les jours. ”

“ Quelles sont les bases de liquidation des pensions à titre d'ancienneté ?
En principe, la pension est basée sur la moyenne des traitements et émoluments de toute nature, soumis à retenue, dont l'ayant droit a joui pendant les six dernières années de son exercice (L. 1853, art. 6, 1°) . On prend la moyenne des dernières années de service, parce que la pension est destinée à permettre au fonctionnaire de conserver la situation à laquelle il est habitué. On prend la moyenne des six dernières années : la loi de 1790 prenait celle des trois dernières années ”

“ Parlons de l'État locateur.
Le contrat peut avoir pour objet, d'abord, la location des immeubles de l'État.
Tandis que l'aliénation des biens domaniaux est l'exception, leur mise en ferme est la règle ; l'administration ne peut régir ces biens par elle-même; elle doit les affermer (L. 23-28 oct.-5 nov. 1790, tit. 2, art. 1) . On a craint avec raison les abus et les inconvénients d'une gestion compliquée de détails. La loi de 1790 est étrangère aux forêts, qui comportent un mode d'exploitation particulier au moyen de la vente annuelle des produits (V. suprà, n. 70 et suiv.) ”

“ L'État n'est cependant qu'une personne, et ne peut se dédoubler en autant de mandants qu'il a de mandataires. Le fait de chacun de ces mandataires est le fait du mandant et ne saurait, parce que le marché a été passé avec un autre mandataire, être tenu pour étranger au mandant. Du moins, le fournisseur n'a pas droit à indemnité à raison du renchérissement des denrées, causé par les acquisitions de l'administration pour un service étranger à son marché. ”

“ Qu'un fournisseur, pour excuser son retard, invoque la rareté et la cherté excessive des denrées ou du transport, les pertes considérables auxquelles il n'a pas voulu s'exposer, il n'y a là ni impossibilité, ni force majeure. L'administration, précisément, a soumissionné le service pour n'avoir pas à s'occuper de difficultés de ce genre ; le fournisseur les a prises à son compte et ne saurait s'en faire une excuse. ”

“ Aucun fonctionnaire ne peut obtenir de pension s'il n'a trente ans de services et cinquante ans d'âge (art. 17) , ou s'il n'a été obligé, par ses blessures ou ses infirmités, de quitter plus tôt ses fonctions (art. 21) . La pension accordée à trente ans de services est du quart du traitement, sans pouvoir descendre au-dessous de cent cinquante livres. Chaque année en plus donne lieu à une augmentation progressive du vingtième des trois quarts restants du traitement, de sorte qu'à cinquante ans de service la pension soit égale au traitement (art. 19 et 20) . ”

“ Le droit immédiat dont nous nous occupons est-il indépendant des événements ultérieurs, de telle sorte que, si le militaire vient à rentrer en activité, il ne puisse plus, en ce qui le concerne, être question de mise à la réforme, mais seulement de règlement d'une pension embrassant les services anciens et nouveaux? ”

“ Pour nous, qui avons à considérer seulement deux choses, le mandat donné et le salaire, traitement ou indemnité promis par l'État, toutes ces personnes sont, sinon fonctionnaires, du moins assimilables aux fonctionnaires. En sens inverse, nous n'avons pas à nous occuper des officiers ministériels, bien que certaines lois les qualifient fonctionnaires publics. ”

“ Les garanties offertes par la délibération du Conseil d'État sont considérables : mais il n'en est pas qui puissent remplacer, pour un propriétaire menacé de perdre sa propriété, un jugement rendu sur débat contradictoire et en audience publique. La loi de 1810 ne formule aucune dérogation à ce principe : au contraire, elle reconnaît implicitement qu'il est applicable. L'art. 7, définissant la propriété de la mine, déclare qu' « on ne peut être exproprié que dans les cas et « selon les formes prescrites pour les autres propriétés, « conformément au Code civ. et au Code proc. civ. » ”