Gaston Bouniols

“ Limitons le débat : les concessions, temporaires et trentenaires sont certainement de véritables concesions sur le domaine public; l'acte est un acte de puissance publique et il ne peut être interprété que par la juridiction administrative; les concessionnaires ne peuvent avoir au plus que des actions possessoires. En est-il de même pour la concession perpétuelle ? Oui. Le concessionnaire reçoit un droit personnel, mais très-énergique, une simple possession, mais accompagnée d'une convention accessoire par laquelle la commune s'engage à fournir à perpétuité un terrain d'égale superficie. ”

“ Toute fabrique, qui n'a pas obtenu l'envoi en possession est restée dessaisie de la propriété des biens domanialisés, et, spécialement, ainsi qu'il a été jugé, de la propriété d'un terrain dont l'affectation à un service public communal, comme l'est la sépulture des morts, suffit par elle-même à prouver la propriété de la commune : telle est donc la sanction rigoureuse.
Sont encore biens des fabriques : ceux qu'elles ont acquis à titre gratuit ou à titre onéreux; les produits de perceptions publiques : locations de chaises, quêtes, oblations perçues en vertu du tarif ”

“ Il est aisé de voir que ce mode de placement a été préféré à cause de la sécurité qui, pour ainsi dire, est son essence. La pratique l'évite souvent pour recourir aux titres au porteur ou à tel autre emploi de fonds. Regrettons-le et rappelons que les conseils de fabrique sont révocables, exposés à l'application de l'article 1383 du Code civil, donnant ouverture à une action en dommages, et soumis au contrôle attentif de toute comptabilité publique. Rien n'excuse des irrégularités, qu'il est aussi loisible à l'autorité de prévenir que de réprimer. ”

“ En conséquence, les préfets sont invités à n'autoriser aucune construction ou reconstruction, si la fabrique ne consent pas, tout d'abord et quelle que soit sa quote part, à céder ses droits de propriété à la commune. Que s'il y a procès entre communes et fabriques relativement à la propriété des presbytères, les tribunaux judiciaires sont compétents. La fabrique garde son action, même si un décret autorise ce qu'on appelle la « distraction », car, en vertu même du droit commun, ce décret n'a pas tranché la question de propriété. ”

“ Sur l'importante question de la compétence, nous résoudrons toutes difficultés avec et par les principes. On sait et nous avons dit que l'interprétation des actes administratifs relève des tribunaux de même nature. Soit une fabrique qui a reçu de la commune une promesse de concours aux travaux de réfection du presbytère, promesse insérée dans une délibération municipale, approuvée par décret; soient des difficultés relatives à l'interprétation de ces actes: elles dépendent de la juridiction du Conseil de Préfecture et non du Conseil d'Etat, puisqu'il s'agit de travaux publics (2) . ”

“ Il ne faut pas dire qu'elle crée la capacité de la fabrique. Elle en permet simplement l'exercice, d'où il suit qu'elle est rétroactive.
Le rejet de la demande aura lieu, peut-on dire d'une façon générale : quand la situation de fortune du disposant et de ses héritiers ne comporte pas cette libéralité, quand le don en legs excède la mission légale de la fabrique, ou, encore, quand celle-ci a une dotation jugée suffisante.
Qui peut le plus peut le moins. D'où la faculté d'autoriser pour partie et de rejeter pour partie l'acceptation d'un legs. ”

“ Deux organes la représentent : le conseil de fabrique, le bureau des marguilliers.
Le conseil de fabrique, c'est-à-dire le pouvoir délibérant se compose : de membres de droit, qui sont le curé ou desservant et le maire; d'autres membres, qui sont cinq dans les paroisses de moins de 5000 âmes et neuf dans les paroisses de plus, qui, à l'origine, sont nommés partie par l'évêque et partie par le préfet, qui, ensuite, se renouvellent partiellement, tous les trois ans et par élection. ”

“ Il est écrit dans l'art. 1712 du Code Civil : « Les baux des établissements publics sont « soumis à des règlements particuliers » ce qui se réfère non point aux droits et obligations des parties, mais à la forme et à la durée du contrat. De ce texte il faut rapprocher l'art. 60 du décret du 30 décembre 1809 : « Les maisons et biens ruraux apte partenant à la fabrique seront affermés, régis et « administrés par le bureau des marguilliers dans « la forme déterminée pour les biens communaux ».
Donner à bail, est-ce pour la fabrique une faculté ou une nécessité? ”

“ La réforme est, en somme, importante par ses résultats, importante par l'idée de sécularisation, qui l'inspire. La théorie de « solidarité passive », qui liait la commune et la fabrique n'existe plus. A la place, nous avons un système, fondé sur la destination spéciale de chacune de ces deux personnes morales, sur des textes plutôt que sur des conceptions à priori, enfin, à certains égards, sur l'idée des rapports d'un nu-propriétaire et d'un usufruitier. Que si la commune n'est ici tenue des
grosses réparations que subsidiairement c'est, pour elle, un allégement, une différence. ”

“ Une opinion fait valoir : qu'ici la propriété ne fait pas doute ; que les fabriques ont des droits absolus sur les meubles payés de leurs deniers ou du produit de subventions. Mieux valait, à nos yeux, rééditer la même distinction en meubles ordinaires et meubles ayant un caractère artistique, et exiger, pour l'aliénation de ces derniers, l'avis du Conseil municipal, de l'évêque et du préfet. Ce n'est pas à dire que les fabriques fussent soumises à cette procédure à titre d'usufruitières, comme l'indique bien à tort une circulaire souvent citée du 27 avril 1839. ”

“ Si les fonds sont fournis et par la commune et par la fabrique, la direction des travaux doit appartenir, selon le Conseil d'Etat (1) , à la commune, en raison des articles 95 à98 du décret de 1809, portant que lorsqu'une commune est tenue de pourvoir aux frais de grosses réparations des édifices du culte, c'est à l'administration municipale à faire emploi des fonds, à adjuger les travaux et, par conséquent, à les diriger. Argumentation peu solide à nos yeux, parce que ce texte prévoit l'hypothèse de la contribution exclusive de la commune. Or, en l'espèce, elle n'est pas seule intéressée. ”

“ En sens inverse, décision du Ministère de l'Intérieur, 1861.
Que si on argumente de la nature du droit du concessionnaire pour induire que les cimetières appartiennent au domaine privé nous répondrons: qu'il est inexact que le domaine public soit insusceptible de droits réels ; qu'il comporte au contraire l'établissement de tous ceux qui sont compatibles avec sa destination ; que même, s'il fallait admettre que la concession perpétuelle est faite en pleine propriété, la conséquence n'est pas forcée. Le cimetière n'est pas un objet indivisible. ”

“ Un texte de loi de 1884, qui est exactement le même que celui de de 1837 et qui n'abroge en aucune façon le texte formel de 1809. Dans notre sens, on ajoute — et nous trouvons à la vérité l'argument superflu et un peu inconsistant — que la contre-partie de la charge d'entretien des cimetières n'est pas, pour les fabriques, dans les produits spontanés qu'elles n'ont plus sans doute, et qui sont insignifiants, mais bien dans le monopole des Pompes Funèbres qu'elles ont toujours et qui constitue certes un avantage effectif. ”

“ Que si le cimetière appartenait par exception à la fabrique, la commune n'en percevrait pas moins les produits et le prix des concessions, parce que cette perception relève non d'une idée de spéculation, mais d'une idée de police. Or, les communes ont seules et peuvent seules avoir la police de tous les cimetières. ”

“ Il semble, dès lors, facile de résoudre le problème, lorsque se produit l'érection d'une chapelle communale — la seule création nouvelle, qui soit possible dans la matière du culte. Considérant que la municipalité n'est tenue que subsidiairement, nous disons qu'elle doit se borner à prendre l'engagement d'assurer au chapelain une indemnité de logement jusqu'au jour où la fabrique une fois créée aura les ressources suffisantes pour acquérir un presbytère ou fournir cette indemnité. Un arrêt du Conseil d'Etat (2) semble être dans ce sens. ”

“ Cette interprétation — la plus rigoureuse à l'égard des fabriques est la plus prudente. Elle permetde dire si, quand une fabrique contracte un emprunt, elle doit être considérée comme disposant d'une ressource disponible : oui, a-t-on répondu justement, à cette seule condition que le service de l'annuité d'emprunt ne l'empêche pas de faire face aux dépenses nécessaires du culte. Est-ce à dire que le Conseil Municipal peut critiquer les dépenses relatives au culte, même quand elles sont approuvées par l'évêque? Il faut admettre la négative. ”

“ Une règle commune à ces diverses espèces, c'est que les droits, qui sont reconnus à la fabrique, ne sont reconnus qu'à elle, et non point, par extension, au curé : ce qu'il ordonne est non avenu et ne fait qu'engager sa responsabilité. ”

“ La fabrique a donc un droit de propriété quelquefois, mais non un droit de libre placement : avant d'installer une ou plusieurs cloches, il faut l'avis conforme du Conseil municipal, qui est intéressé puisque la ruine de l'édifice peut s'ensuivre. C'est plus qu'une bonne précaution à prendre; c'est une obligation. L'usage des cloches est, en principe, destiné au culte catholique, exceptionnellement à des causes étrangères à la religion, dans des cas qu'une circulaire ministérielle du 17 avril 1884 prescrit de limiter le plus possible. ”

“ Mais où l'arrêt se trompe, c'est en reconnaissant au desservant un droit d'usufruit. M. Ducrocq a eu raison de cette erreur.
Il y a à mettre à part une espèce particulière : celle où une paroisse existe avec un presbytère et sans titulaire : si elle est vacante, la commune ou la fabrique — celle des deux qui est propriétaire — peut louer le presbytère, si le binage (1) a lieu, c'est-à-dire si elle est desservie par le curé d'une paroisse voisine, il en a la disposition, et, puisque par définition il ne l'habite pas, il doit pouvoir le louer sauf autorisation de l'évêque. ”

“ C'est une erreur, souvent commise, de prétendre fortifier le droit des communes par l'art. 1er du Décret du 11 Prairial an 3, « Les citoyens des communes de la République auront provisoirement le libre usage des édifices non aliénés, destinés originairement aux exercices d'un ou plusieurs cultes » et par l'arrêté du 2 Pluviôse an 8 (art. 1er) car, loin d'être attributifs de propriété, ils constituent de simples mesures de police. Leurs termes ne diffèrent pas de ceux du Concordat. ”

“ Expliquons-nous. — Soit une libéralité adressée à une fabrique en vue des grosses réparations d'une église, desquelles, comme on sait et comme nous verrons ultérieurement, la commune est tenue, mais subsidiairement. La double obligation éventuelle de ces deux personnes morales nécessite l'acceptation de la libéralité par la fabrique, et du bénéfice de cette libéralité par la commune, (1) — Soit à l'inverse un don ou un legs, destiné à la construction d'une chapelle dans une église. L'opération est essentiellement communale. ”

“ Si les fabriques s'abstiennent de l'exercer, les communes doivent y suppléer quant au service extérieur, sans que le monopole puisse en aucune circonstance appartenir au domaine public. (3) Entre les divers modes d'exploitation possibles les fabriques ont le choix. Une règle qui leur est commune, c'est que ce choix est soumis à approbation non pour que l'autorité puisse les contrarier, mais pour qu'elle soit en état de contrôler les clauses et conditions. ”

“ S'il y a désaccord entre communes et fabriques, la solution est la même qu'au cas où des grosses réparations doivent être effectuées aux églises : il est statué par décret, sur la proposition des ministres de l'Intérieur et des Cultes. Dans l'hypothèse d'une paroisse comprenant plusieurs communes, comment se répartira entre celles-ci la charge de l'indemnité ? Aux termes du décret de déconcentration de 1852, ce sera fixé par le préfet; rien ne nous autorise à poser le même principe que pour les églises, à savoir qu'il y a là une des attributions des conseils généraux. ”

“ L'étendue du principe de la spécialité donne lieu à des incertitudes, donc à des controverses. Ainsi, doit-on autoriser une fabrique à recevoir une libéralité faite essentiellement pour l'entretien d'un calvaire? La section de l'Intérieur du Conseil d'Etat (28 décembre 1889) a admis la négative, en insistant sur cette circonstance que le calvaire ne se rattachait à aucune tradition historique ou religieuse. Il n'est pas démontré que dans le cas contraire la solution serait différente. ”

“ Il faut appliquer à la matière la théorie des conditions illicites, indiquée par l'art. 900 du Code civil, étendue et, à notre sens, altérée par la plus prétorienne des jurisprudences. Sera donc illicite et réputée non écrite la clause d'un acte contenant donation d'une maison à une fabrique d'église pour servir de presbytère sous la condition que la fabrique et la commune, intervenant à l'acte, choisiront et maintiendront à perpétuité un instituteur congréganiste pour la direction d'une école communale. ”

“ C'est le Conseil Municipal qui décide si des concessions seront autorisées dans le cimetière de la commune, et il en fixe le tarif avec l'approbation du préfet. Un tiers du montant du prix est versé au bureau de bienfaisance, ou, à défaut, distribué aux pauvres. Les statistiques nous révèlent que le tarif est généralement assez élevé, ce qui est légitime, et progressif, ce qui, ici comme ailleurs, est le vrai moyen de réaliser la justice et la proportionnalité. ”

“ Cette dérogation se justifie ou s'explique tout au moins par cette circonstance que le bureau des marguilliers fait seulement des actes de gestion, qui, moins que les actes d'autorité, exigent l'unité de vues et l'esprit de décision.
Etant établissements publics, les fabriques sont en tutelle et, puisqu'elles touchent aux cultes, fortement rattachées à l'Etat. Ce n'est ni sans raison ni sans intérêt pratique. « Il y aurait inconvénient « à les rattacher à la commune, qui ne mettrait « peut-être pas, dit Hauriou, dans l'exercice de la « tutelle, la même impartialité que l'Etat.» ”