Émile Guionin

“ Dans certains cas, cependant, les Pouvoirs Publics estiment que les coopératives ne pourront contracter des emprunts qu'à des conditions trop onéreuses ou d'une façon trop discontinue : les bonifications seraient trop lourdes pour le Trésor ou sans utilité réelle pour les bénéficiaires. Il paraît alors préférable, dans l'intérêt même des finances publiques, de faire consentir les avances directement par l'Etat ou par un organisme d'Etat. Il faut, d'ailleurs, bien reconnaître qu'en fait, l'avance aboutit au même résultat pratique que la bonification. ”

“ L'avance elle-même peut être pure et simple, elle peut aussi être conditionnelle, ne fonctionner que d'une façon aléatoire : l'Etat consent par exemple, à garantir un revenu minimum au capital-actions ou au capital-obligations d'une société ; lorsque le produit de l'exploitation ne suffit pas à assurer aux actionnaires ou aux porteurs d'obligations, le dividende ou l'intérêt minimum, l'Etat comble la différence, à charge pour la société de rembourser postérieurement les sommes ainsi fournies : c'est la garantie d'intérêt 1. ”

“ Pour ce qui est des habitations à bon marché, les notions de « groupements bénéficiaires » et de « groupements intermédiaires » ne sont pas non plus très précises. En effet, les sociétés d'habitations à bon marché, qui s'occupent elles-mêmes de la construction ou de l'aménagement des immeubles reçoivent les avances de l'Etat, tantôt directement, tantôt par l'intermédiaire des sociétés de Crédit immobilier. Ces dernières servent également à transmettre les avances de l'Etat aux individus, désireux de construire ou d'aménager eux-mêmes une habitation à bon marché. ”

“ En ce qui concerne le problème purement financier de la gestion, l'organisme d'assurance doit s'efforcer de trouver des placements sûrs et, en outre, productifs d'un intérêt au moins égal à celui choisi pour établir le montant des retraites. Le plus grave danger qui puisse se manifester en la matière est celui d'une baisse importante et durable du taux de l'intérêt : tout l'équilibre financier du système se trouve compromis. Il convient donc, lors de la fixation du barême des pensions, de faire choix d'un taux d'intérêt assez bas pour éviter tout déboire futur. ”

“ Certes, le fait que l'Etat accorde son aide financière à certaines activités, suffit à donner aux Pouvoirs Publics le droit de réglementer et de contrôler les groupements ainsi favorisés. Le désir de n'accorder son appui qu'à bon escient, de réduire au minimum les risques de non-remboursement, oblige l'Etat à intervenir d'une façon marquée dans le fonctionnement de ces institutions et à exercer sur elles un pouvoir de tutelle. ”

“ Les autres systèmes des prêts sociaux ne sont pas non plus dépourvus d'avantages. Visant soit à acclimater des formes juridiques nouvelles pour la production et la répartition des biens, soit à maintenir des modes d'exploitation anciens, ils s'inspirent en fait de préoccupations analogues à celles qui viennent d'être signalées. Toutefois, c'est à leur sujet que peuvent être le mieux mis en relief les dangers inhérents à cette forme d'intervention de l'Etat et que le législateur n'a peut-être pas toujours su éviter. ”

“ Tout d'abord, l'existence d'une législation restrictive en matière de loyers, empêche les propriétaires de tirer un revenu normal de leur argent placé en immeubles. Il y a donc là un inconvénient sérieux pour des organismes qui ont accepté des engagements comportant un taux de capitalisation fixé d'avance. Le danger s'est révélé d'autant plus grand que les propriétaires n'ont pas toujours trouvé un nombre de locataires suffisant pour occuper leurs immeubles ; l'arrivée de la crise économique a, en
effet, fait disparaître la pénurie de logement existant depuis la guerre. ”

“ Une fois signalé ce point de ressemblance, deux grandes catégories d'avances peuvent être distinguées. Elles correspondent aux deux principales natures d'activités secourues par l'Etat. L'intérêt que peuvent avoir les unes au point de vue social ne doit pas faire oublier leurs avantages économiques ; ce sont les divers groupements coopératifs ou de crédit mutuel. Les autres, au contraire, ont un caractère social nettement prédominant : ce sont les organismes d'habitation à bon marché. ”

“ Ces dangers proviennent, à vrai dire, des problèmes que soulève la gestion de capitaux placés à long terme. La capitalisation a pour effet de retirer une masse de capitaux de la circulation : d'où une responsabilité économique au regard de la nation, pour l'organisme chargé de la gestion. En outre, existe pour ce même organisme, une responsabilité financière au regard des intéressés, puisqu'il
s'oblige à conserver intact le capital constitutif des retraites et à rechercher un emploi suffisamment rémunérateur pour les fonds reçus. ”

“ Sans réclamer, en effet, comme Marx et ses disciples une transformation complète du milieu juridique et social, de nombreux économistes ont souligné les imperfections et les vices de l'organisation actuelle et réclamé des réformes : tous, à ce propos, ont été d'accord pour reconnaître comme légitime le principe de l'intervention de l'Etat. Les socialistes d'Etat voulaient que la Puissance Publique atténuât, par des mesures adéquates, le déséquilibre de forces existant au profit des capitalistes. ”

“ Le concours de l'Etat n'est pas seulement rétribué dans la majorité des cas par le paiement d'un intérêt, il est en outre limité en importance. Toutes les lois instituant des sytèmes de prêts à taux réduit fixent soit indirectement, soit directement un maximum à la participation financière de l'Etat. D'une façon indirecte, les prêts peuvent être limités par le chiffre global des sommes — dotations ou emprunts à la Caisse des Dépôts — affectées aux avances, les demandes nouvelles ne pouvant recevoir satisfaction une fois le crédit épuisé. ”

“ Ainsi, abstraction faite des avances prévues par les lois du 30 décembre 1928 et du 16 avril 1930, les prêts à taux réduit présentent tous un trait commun : tous constituent une « aide aux petits », c'est-à-dire une aide aux membres des classes pauvres et des classes moyennes. Diverses considérations expliquent l'intervention de l'Etat en leur faveur : tout d'abord leur importance numérique, puis leur manque de ressources suffisantes pour améliorer leur position, enfin, il faut bien le dire, l'intérêt électoral qu'elles présentent pour les membres des assemblées parlementaires. ”

“ Au surplus, les ouvriers eux-mêmes se sont montrés peu empressés à créer de tels groupements, mal disposés qu'ils sont à assumer des risques auxquels ils ne sont pas habitués.
Le développement des coopératives de production demeure donc restreint.
En organisant et favorisant le crédit au petit commerce, à la petite industrie, à l'artisanat, l'Etat ne vise pas comme précédemment à créer des formes économiques nouvelles, il cherche, au contraire, à maintenir une structure ancienne, menacée dans son existence par l'évolution moderne. ”

“ D'un point de vue plus général, les opérations de prêts sociaux paraissent également utiles. La plupart des organismes d'assurance ou de capitalisation dont la gestion financière est confiée à la Caisse des Dépôts, reçoivent des capitaux provenant en majeure partie de la petite épargne. Il importe à la bonne marche de l'économie nationale que cette importante concentration de fonds n'ait pas pour effet de donner aux sommes en question une affectation autre que celle qu'elles auraient normalement reçue, si cette intervention de la puissance publique n'avait pas existé. ”

“ Ce qui paralyse, en effet, les associations coopératives telles que celles qui sont secourues par l'Etat, ce n'est pas tant l'impossibilité absolue de trouver des capitaux, mais la difficulté, presque insurmontable, de servir pour les fonds empruntés, un intérêt normal. Se livrant à des opérations elles-mêmes peu productives, ces groupements ne peuvent que malaisément verser à leurs créanciers une rémunération conforme au taux du marché. ”

“ En faveur des mêmes personnes, des subventions peuvent s'ajouter aux avances de l'Etat.
Ainsi les prêts à taux réduit ont très nettement le caractère d'une aide accordée à tous ceux qui, à quelque titre, paraissent se recommander à l'attention du législateur. Mais s'ils s'adressent à des personnes peu fortunées, ils ne constituent pas une sorte d'assistance, dispensant l'intéressé de tout effort personnel. ”

“ La Caisse des Dépôts se trouverait amenée à assumer, dans le domaine du crédit à moyen terme, un rôle tout à fait équivalent à celui de l'Institut d'émission pour les opérations à court terme, rôle d'adaptation progressive et de soutien qui demande à la fois une volonté très ferme et une grande prudence, il ne paraît pas indigne de la sagesse dont ont toujours fait preuve les dirigeants de la Caisse des Dépôts. ”

“ Quant à la bonification et à la garantie d'intérêt, elles supposent l'une et l'autre l'existence d'un prêt préalable. Mais des différences sensibles se révèlent à l'analyse entre ces divers procédés.
La garantie d'intérêt a un domaine d'application tout spécial. Elle convient aux organismes ayant un capital à rémunérer et ne disposant pas toujours des ressources nécessaires à cet effet : c'est le cas, par
exemple, des compagnies de chemins de fer. ”

“ Même au point de vue de l'intérêt général, les systèmes de prêts à taux réduit présentent une utilité certaine. Le Crédit Agricole mutuel, notamment, est une institution nécessaire à la vie du pays ; l'extension de ses attributions, la faveur dont il jouit dans tous les milieux agricoles, les services qu'il peut rendre pour porter remède à la crise du blé prouvent suffisamment qu'il ne saurait être supprimé sans de sérieux inconvénients. De même les organismes existants en matière d'habitations à bon marché ont donné d'excellents résultats. ”

“ Quant aux collectivités emprunteuses, elles pourront se procurer des capitaux à des conditions notablement plus avantageuses que celles offertes par le Crédit Foncier ou la Caisse des Dépôts. Sans doute, est-il nécessaire d'assurer la capitalisation des fonds d'Assurances Sociales à un taux au moins égal à celui prévu par les barêmes de retraites, mais, malgré cette préoccupation, le taux d'intérêt des emprunts pourra être fixé entre 5 ou 5,50% ; et l'annuité totale, charges d'amortissement comprises, ne représentera qu'une charge annuelle de 7% du montant de l'emprunt. ”

“ Nécessitant un gros, débours lors de son acquisition, n'entraînant pas du même coup une division des risques, l'immeuble ne peut être rapidement vendu. C'est un gros risque pour l'acquéreur lorsqu'il a, par ailleurs, assumé des engagements à vue. Aussi la Caisse des Dépôts doit-elle se garder de donner une grande extension à sa politique immobilière.
Ainsi les placements traditionnels de la Caisse des Dépôts—prêts aux collectivités locales, valeurs d'Etat— ne pouvaient être indéfiniment augmentés : les nouveaux modes d'investissement envisagés demeuraient limités. ”

“ La réalisation d'opérations de prêts, effectuées d'une façon continue, suppose l'existence de toute une législation complexe. Pour que soit possible le fonctionnement d'un tel système, il faut que soient fixées, au préalable, les conditions suivant lesquelles seront exécutées les avances à taux réduit. Il convient tout d'abord de grouper les activités privées qui doivent bénéficier de ces avances, de créer des organismes qui servent d'intermédiaire entre l'Etat et les emprunteurs, d'instituer des établissements chargés de distribuer les sommes suivant une procédure déterminée. ”

“ La législation sur le crédit maritime mutuel, on l'a déjà signalé, s'applique, à côté des pêcheurs eux-mêmes, aux anciens marins pensionnés, à ceux se trouvant dans l'incapacité physique de se livrer à leurs anciennes occupations, aux veuves et aux orphelins de marins. Les diverses personnes également dignes d'intérêt sont également favorisées par d'autres textes. En matière de crédit agricole, les pensionnés militaires et les victimes
civiles de la guerre bénéficient d'un taux de faveur pour les prêts individuels à long terme qui leur sont consentis. ”

“ Le concouis financier de l'Etat constitue, au contraire, le trait distinctif de la loi du 10 avril 1908, dite loi Ribot. Ce texte a pour but de faire pour l'agriculteur ce que les lois précédentes ont fait pour le monde ouvrier et de créer la petite propriété rurale. Dans l'esprit de ces auteurs, il doit lutter contre le dépeuplement des campagnes, en permettant aux populations agricoles d'acquérir de petites exploitations. ”

“ Les redevances de la Banque de France constituent, sans aucun doute, les plus importantes des ressources affectées aux opérations de prêts à taux réduit ; mais elles ne sont pas les seules. La loi du 25 mars 1910 avait déjà créé, comme il a été signalé plus haut, une dotation pour le Crédit Maritime mutuel, au moyen des fonds disponibles sur les retenues affectées aux institutions utiles aux gens de mer et de subventions prélevées sur le produit de l'impôt dans les cercles et casinos. ”

“ Surtout ce n'est pas un pays grand producteur de capitaux, soit par le négoce comme la Grande-Bretagne, soit comme la France, par l'épargne. Certes, l'Italien est économe ; mais en général, l'habitant des villes et le paysan sont moins à l'aise que leurs correspondants français, peut-être en raison de la forte natalité, peut-être aussi par suite de la plus grande ingratitude du sol. Les immeubles constituent, d'ailleurs, une fraction importante des patrimoines privés ; la fortune mobilière paraît beaucoup moins répandue que dans les deux grandes nations occidentales. ”

“ Considérée d'un point de vue économique beaucoup plus général, l'avance n'a, assez fréquemment, qu'une durée relativement brève et fait place à des formes d'intervention beaucoup plus marquées. En effet, si l'entreprise débitrice ne peut rembourser le prêt qui lui a été consenti, l'Etat accentue son contrôle. Ou bien il assume lui-même l'exploitation ou bien, plus fréquemment, il collabore au fonctionnement de l'affaire en tant qu'associé. ”

“ On peut donc dire que le but de toutes les lois ici étudiées n'est pas tant de fournir des capitaux à des gens dignes d'intérêt que de leur apprendre à se grouper, à mettre en commun quelques capitaux qui, joints aux sommes avancées par l'Etat, permettront de les faire tous bénéficier des avantages du crédit.
Les avances de l'Etat ne sont donc pas accordées, en principe, à des individus isolés qui s'adressent directement aux Pouvoirs Publics, mais aux membres d'un
groupe constitué conformément à la loi. ”

“ Les intéressés se groupent pour bénéficier des avantages accordés par l'Etat ; les groupements primaires qu'ils ont constitués servent à constituer de nouveaux groupements, et ainsi de suite tout au long de la pyramide qui aboutit à l'organisme central. Seulement, à mesure que l'échelon est plus élevé, il joue un rôle plus actif dans la répartition des avances et partant le besoin d'un contrôle plus étroit se fait sentir. Au demeurant, le seul fait que l'Etat accorde un secours en argent suffit à rendre indispensable l'institution d'un droit de tutelle. ”

“ Dans ce dernier système, la société commerciale privée subsiste et assure l'exploitation; mais l'Etat investit des capitaux dans l'entreprise ou fait apport à celle-ci d'avantages non évaluables en argent ; il reçoit en échange des titres qui lui donnent le droit d'être appelé au partage des bénéfices ; en outre, il est représenté au Conseil d'Administration et participe à la gestion. Ainsi grâce au concours de l'Etat peuvent être assurés des services d'intérêt général, qui en raison de leur importance, des pouvoirs spéciaux qu'ils nécessitent ne seraient pas effectués, sans cette intervention ”

“ Lorsque l'organisme secouru n'effectue pas des opérations économiques, mais se livre à des dépenses non directement productives, les Pouvoirs Publics ont intérêt à le laisser chercher lui-même les capitaux dont il a besoin, quitte à l'aider par l'octroi d'une subvention. Les risques d'insolvabilité du débiteur ou de non-paiement à l'échéance, sont alors supportés par le tiers créancier, une banque par exemple. ”