Alfred Maury

“ Si le contribuable avait moins à redouter l’arbitraire ou la mauvaise foi de l’agent du pouvoir exécutif, il lui fallait triompher des préventions d’une juridiction qui, unie à l’administration même sur les actes de laquelle elle prononçait, se regardait, non sans raison, comme faisant avec elle, un même corps et en épousait quelque peu les prétentions, bien qu’elle n’en partageât pas tous les intérêts. ”

“ Cependant cette noblesse de vieille souche voyait son crédit politique décliner, et c’était à son détriment que s’était accrue l’importance des secrétaires d’état. Saint-Simon les qualifie de monstres qui avaient dévoré la noblesse, de tout-puissans ennemis des seigneurs qu’ils avaient mis en poudre à leurs pieds. Il ne restait guère aux grandes maisons que des dignités sans action et des charges de cour sans autorité. Les gens de haute naissance tentèrent, il est vrai, sous la régence, de ressaisir un pouvoir qui leur échappait. ”

“ Ainsi, pour la seconde fois, le conseil du roi se constituait en cour de justice, pour la seconde fois la forme judiciaire prévalait sur la forme administrative, mais le roi prit soin que ce nouveau tribunal ne devînt pas une cour réglée, une juridiction indépendante qui dominerait sa volonté. La place de conseiller d’état ne se transforma point en un office, elle ne cessa pas d’être une dignité et ne fut pas dès lors vénale. Le conseil d’état, tout en représentant par excellence la haute juridiction administrative, n’en constitua pas moins un tribunal supérieur aux cours souveraines mêmes ”

“ Ce système, défectueux à bien des égards, n’eut pas tout d’abord de grands inconvéniens, et présenta même de réels avantages. Quand la volonté du roi, c’est-à-dire du chef du pouvoir exécutif, était omnipotente, quand elle faisait loi, l’autorité judiciaire était la seule protection qu’on trouvât contre l’arbitraire. Là où le pouvoir exécutif est responsable, il peut être utile de lui laisser toute liberté d’agir. ”

“ Le caractère de cour féodale que garda toujours le parlement y fit porter directement les causes des prélats et des grands seigneurs. Depuis saint Louis, la même cour, reçut encore l’appel des sentences des baillis et des sénéchaux du roi. Etendant à une foule de causes le droit qu’il avait de statuer sur les affaires concernant la couronne, le parlement fit rentrer dans sa sphère nombre de procès où étaient impliqués des communautés et des individus, et les dignitaires de l’état ne tardèrent pas à revendiquer comme un précieux privilège le droit d’être directement justiciables de cette cour. ”

“ Les grands-officiers de leur cour perdirent une part notable de l’importance qu’ils avaient acquise, et dans ces états vassaux l’administration et la justice passèrent aux mains de véritables magistrats appelés souvent aussi baillis, et qui finirent, comme cela eut lieu notamment en Champagne, par avoir chacun leur ressort territorial dans le domaine de leur maître. En même temps, des conseillers, amovibles et à gages, parfois d’assez obscure origine, prenaient insensiblement dans la cour ou tribunal du comte ou du duc la place des barons, des prélats qui y siégeaient auparavant. ”

“ Durant tout le cours du règne de Louis XV, ils furent les véritables dépositaires du pouvoir, surtout après la mort du cardinal de Fleury, dernier représentant de ces premiers ministres qui dominaient tous les départemens et gouvernaient les affaires sans les manier. La capacité et le savoir-faire de quelques-uns d’entre eux, l’abdication que faisait le voluptueux et insouciant Louis XV de initiative royale, grandirent singulièrement leur autorité. Quand, après la mort de Louvois, Louis XIV voulut gouverner seul, les secrétaires d’état virent s’accroître leurs attributions. ”

“ Ainsi les principaux domestiques du monarque et des grands feudataires cumulaient l’administration du domaine de leur maître et le service du palais où il habitait, les différentes branches de l’une n’étant que des dépendances de l’autre ; de même qu’ils statuaient sur les contestations entre gens placés sous leurs ordres, ils prononçaient sur les différends relatifs aux biens qu’ils géraient, aux besoins auxquels ils avaient à pourvoir ; ils faisaient la police des hommes exerçant une profession ou un emploi qui les plaçaient dans leur dépendance. ”

“ Pour les pays situés hors l’obéissance le roi, les grands feudataires gardèrent leurs droits régaliens ; ils recevaient à leur cour l’appel de la sentence de la juridiction de leurs propres vassaux, et dans les terres qu’ils n’avaient pas inféodées, ils jugeaient à cette cour les nobles et faisaient juger les roturiers par leur juge ou prévôt ; mais la manière d’agir des juges royaux menaçait l’existence des justices seigneuriales, et pendant tout le XIVe siècle on voit les baillis et les prévôts du roi tendre à envahir la juridiction des seigneurs. ”

“ Elle alla toujours en grandissant dans les siècles qui suivirent ; après les charges de finances vinrent celles de notaire, de greffier, de receveur des consignations, de juges royaux et seigneuriaux, puis les charges de la cour et même celles de l’armée. Sous Louis XIV, on vendit les charges d’officier municipal, et sous Louis XV on en arriva même à faire argent de celle de gouverneur de province. Il ne resta de casuels, comme on disait dans l’ancien style financier, qu’un petit nombre d’offices inférieurs qui avaient peu de chance de rencontrer des acquéreurs. ”

“ I. Quand Louis XII, en quête de moyens pour se procurer de l’argent afin de poursuivre ses guerres en Italie, vendait les offices de finances, quand François Ier en faisait autant pour les offices de judicature, ils sacrifiaient le présent à l’avenir, et, préoccupés de ne pas augmenter dans le moment les impôts, ils tarissaient les sources du revenu public ; mais ils satisfaisaient une classe de la société, celle qui allait devenir le principal nerf du gouvernement. Les bourgeois avaient désormais un moyen facile d’arriver aux fonctions publiques, objet de leurs convoitises. ”

“ Les officiers qui maniaient les deniers et géraient les affaires formaient partout une catégorie à part de ceux qui étaient chargés du contrôle ou qui jugeaient le contentieux. Ainsi dès le XVe siècle, à côté du général des finances, institué pour surveiller la perception et la levée des impôts, il y avait un receveur-général chargé d’en centraliser le produit, un trésorier de France qui avait pour mission de prononcer sur le contentieux. Dans chaque élection, à côté des élus il y avait un receveur particulier. ”

“ C’est ainsi qu’en agit Philippe-Auguste ; saint Louis continua son œuvre avec plus d’ensemble et de ténacité. Le fils de Louis VII institua, pour remplacer le grand-sénéchal, des baillis, que les historiens ont désignés sous le nom de grands-baillis, afin de les distinguer des magistrats inférieurs appelés du même nom. Bien que choisis dans la noblesse, c’étaient moins des hommes d’épée que des magistrats. Ils eurent pour mission de recueillir les revenus du domaine royal, tant terres que deniers, fermes des prévôtés, produit des amendes, etc. ”

“ Le pouvoir judiciaire commençait à s’élever au-dessus du pouvoir exécutif, qu’avait exercé jadis l’autorité d’un homme de guerre. Ces cours ne représentaient plus déjà la personne du roi, elles représentaient l’état, dont la notion commençait à pénétrer dans la jurisprudence. Le domaine royal n’était plus considéré comme la propriété absolue du roi ; le grand principe de l’inaliénabilité de ce domaine était consacré par le parlement, luttant pour qu’il n’y fût pas porté atteinte. ”

“ L’importance de ces fonctionnaires grandit si rapidement que, déjà vers 1561, l’ambassadeur vénitien Michel Suriano comptait la charge de secrétaire d’état au nombre des quatre offices principaux du royaume. Chacun d’eux dans leur sphère, écrit-il, expédie les affaires, garde les papiers ; ils sont dépositaires des secrets les plus graves. En 1582, les secrétaires d’état siégeaient dans le conseil avec les mêmes prérogatives que les autres conseillers, avec plus de crédit encore, car ils avaient la confiance particulière et l’oreille du monarque. ”

“ Le mal finit par l’emporter sur le bien, et c’est à cela qu’on doit attribuer le succès de la transformation qui s’opéra dans le système administratif aux deux derniers siècles de l’ancienne monarchie. Le pouvoir judiciaire devait succomber sous les attaques répétées du pouvoir administratif ; la centralisation royale allait faire un second pas en avant et un pas de géant. Les seigneurs féodaux avaient été désarmés et soumis. ”

“ Une fois élevés au rang de seigneurs terriens, les officiers s’efforçaient d’accroître leurs prérogatives et leurs attributions. Les bayles s’arrogèrent en certains cantons le droit de juger les procès ; les prévôts étendirent leur juridiction à toute sorte de délits, même aux litiges entre particuliers. Les châtelains en divers lieux exercèrent la haute justice.
Supprimer brusquement toute cette organisation était chose impossible. Les grands vassaux, pas plus que le roi, n’avaient la force nécessaire pour abattre d’un coup ces mille tyrans. ”

“ Son tribunal, véritable cour martiale, statuait en même temps sur le contentieux administratif de l’armée, mais une juridiction si étendue ne pouvait être directement exercée par le connétable en personne. Il eut donc dès le XIVe siècle ses juges à lui, qui rendaient des sentences en son nom, justice ambulatoire qui le suivait partout où il se transportait, qui devint sédentaire et fut tenue par un délégué ou prévôt que l’on voit à la fin du XVe siècle jouer à l’armée à peu près le rôle du grand-prévôt de nos armées modernes. ”

“ L’établissement de ces départemens ministériels porta un coup mortel à la puissance et à la juridiction des grands offices de la couronne. Désormais, au lieu de dépendre de dignitaires à vie, les grands services administratifs se trouvèrent confiés à des fonctionnaires amovibles, exécuteurs fidèles de la volonté du roi, instrumens de son conseil, au sein duquel ils exerçaient eux-mêmes une influence considérable. Le chancelier se vit enlever de la sorte son rôle dans les négociations diplomatiques par le secrétaire d’état des affaires étrangères. ”

“ Le parlement demeurait en effet la cour des barons, la cour des pairs, comme on l’appelait, parce que les grands feudataires de la couronne y étaient jugés par leurs pairs, et quand cette qualification de pair appartint exclusivement aux titulaires des seigneuries les plus élevées, héritiers des barons qui jugeaient dans le principe avec le roi, les pairs reçurent le droit de siéger au parlement à côté des légistes lorsqu’il s’agissait de juger l’un d’entre eux. ”

“ « Ces magistrats ; écrit M. A. Bardoux dans une savante étude sur le bailli Jean de Doyat, non-seulement avaient soumis à la couronne, par l’emploi des appels, les juridictions seigneuriales, ils avaient encore donné au roi l’interprétation des coutumes et la souveraineté des jugemens. A l’aide des lettres de chancellerie, ils avaient attiré dans leur compétence toutes les questions de rescision et d’exécution des contrats, et dès la fin du XIVe siècle fait prévaloir le principe que la justice était l’attribut de la couronne et non du fief. » ”

“ Le roi et les grands feudataires avaient pour ministres les premiers officiers de leur maison. Considérant le pays qu’ils gouvernaient comme leur propriété privée, vivant de leurs revenus comme le faisait un simple seigneur, ne levant point d’impôts, mais percevant des redevances, des rentes, des cens, des fermages, ils subordonnaient à leurs besoins personnels ce que nous appelons aujourd’hui les services publics ; ils administraient les provinces comme un particulier exploite ses terres, commandaient aux populations comme un maître ou un patron commande à ses serviteurs. ”

“ De ces membres, les uns étaient des clercs, les autres des conseillers laïques, qu’on trouve parfois qualifiés de chevaliers le roi ou chevaliers de l’hôtel. Le parlement dérivait plus spécialement du tribunal ou cour du roi, qui avait siégé au palais de la Cité, et était devenu sédentaire dès le règne de saint Louis. On y jugeait toutes les causes où le monarque avait un intérêt, les procès comme les affaires du contentieux administratif. Le chancelier présidait ; il demeura toujours depuis le président en droit du parlement [1] , mais cette fonction devint de plus en plus nominale. ”

“ Au XVe siècle, le grènetier ou garde du magasin à sel eut également une juridiction propre ; il connut de tous les crimes, délits, fraudes, concernant le monopole du sel, ce qui donna lieu sous Louis XII à la constitution d’un tribunal exerçant sa surveillance sur les receveurs et commis des gabelles, et qu’on appela grenier à sel, tribunal dont on appelait à la cour des aides. ”

“ Le chancelier n’étant pas choisi dans la noblesse, les clercs du secret ne le furent pas davantage : il fallait avant tout au roi des hommes lettrés, d’habiles écrivains, et à l’origine ils ne représentaient pas une catégorie bien distincte des secrétaires du roi. Ce dernier titre fut même spécialement donné, vers la fin du XVe siècle, à des hommes qui remplissaient près du monarque des fonctions analogues à celles de clerc du secret, et répondant à celles qui sont confiées chez un prince au secrétaire des commandemens. ”