Alphonse Mauchaussé

“ Le décret-loi du 25 mars 1852 relatif aux rues de Paris autorise l'expropriation pour raison d'hygiène ; elle est prévue par la loi de 1912 sur la beauté de Paris qui fait intervenir en même temps des considérations d'esthétique. L'élargissement du concept d'utilité publique en considération de motifs historiques et artistiques constitue l'une des dernières phases de l'évolution. On a admis que l'utilité publique, loin de se borner au bien-être matériel et à l'hygiène des habitants, comprend aussi leur bien-être moral. ”

“ Nous croyons pouvoir répondre aux adversaires de la nouvelle procédure que l'expropriation, moyennant une juste et préalable indemnité, est un droit incontestable dont la légitimité a été reconnue dans toutes les sociétés.
Personne ne peut, d'autre part, nier l'affaiblissement que subit à notre époque le droit de propriété, précisément parce que l'expropriation est d'un usage plus fréquent qu'autrefois. ”

“ Mais sur ce point, nous devons constater que l'évolution législative a tendu sans cesse vers une restriction progressive du droit de récusation péremptoire : la loi de 1841 accordait à l'expropriant et à l'exproprié la faculté d'exercer chacun deux récusations ; le législateur de 1918 a réduit le droit de chaque intéressé à une seule récusation ; la réforme de 1935 poursuit cette évolution, mais elle rompt l'équilibre au détriment de l'expropriant. ”

“ L'expropriation pour cause d'utilité publique est une opération par laquelle l'Administration procède à l'acquisition forcée et moyennant une juste et préalable indemnité des terrains et des bâtiments qui sont nécessaires à l'usage du public ou des services publics. ”

“ Nous avons étudié l'expropriation pour cause de plus-value au chapitre IV, à l'occasion des dispositions édictées en vue d'assurer le fonctionnement pratique de la législation sur la récupération des plus-values procurées aux immeubles privés par l'exécution des travaux publics. Il ne nous paraît donc pas utile d'y revenir. Il existe toutefois, entre l'expropriation par zone proprement dite et l'expropriation par zone pour plus-value, une différence de nature que nous devons mettre en relief.
La première a pour but de donner à une opération son maximum de productivité ”

“ Le décret-loi du 8 août 1935 ne fait pas, en somme, une véritable innovation en limtant à cinq le nombre des membres de la commission d'évaluation : il s'inspire du système du petit jury, dont il consacre la généralisation à tous les cas d'expropriation. Nous constatons une fois de plus que la réforme de 1935 n'est pas radicale, mais qu'elle a une certaine attache avec la législation antérieure. ”

“ Jusqu'en 1935 la procédure d'expropriation ne connaissait qu'une seule voie de recours : le pourvoi en cassation contre la décision du jury et contre l'ordonnance d'exécution du magistrat directeur. Le pourvoi en cassation pouvait être formé par ceux qui avaient figuré au jugement d'expropriation et par tous ceux qui étaient intéressés au règlement de l'indemnité, à condition d'avoir été parties devant le jury. ”

“ Il restait
à préciser le mode de recouvrement des indemnités de plus-value : Le décret-loi du 30 octobre 1935 prescrit que ce recouvrement s 'effectue comme en matière de contribution directe. La nouvelle réglementation consent au propriétaire des facilités de paiement afin de l 'inciter à opter pour la récupération directe. Ainsi le législateur de 1935 a voulu, d'une part, accorder à l'intéressé la faculté de ne pas payer immédiatement la totalité de la plus-value et, d'autre part, éviter à l'administration les ennuis d'une expropriation et les risques de la revente des immeubles expropriés. ”

“ L'article 69 du décret-loi du 8 août 1935 dispose que l'utilité de l'expropriation par zone est déclarée dans l'acte même qui reconnaît l'utilité publique des travaux projetés ou dans un acte ultérieur rendu dans la même forme avant l'achèvement des travaux. Lorsque l'exécution des ouvrages n'exige pas une déclaration d'utilité publique, celle-ci est spécialement déclarée par un décret en Conseil d'Etat. ”

“ La réforme consistait en somme à rendre obligatoire ce qui n'était autrefois que facultatif : le jury unique pour une session.
Les résultats salutaires de cet amendement ont déterminé le Gouvernement Laval à procéder à une certaine unification de la procédure ; il a élargi, à la fois dans l'espace et dans le temps, la compétence de la commission arbitrale d'évaluation. Dans l'espace, puisqu'il y a désormais une commission arbitrale par département ; dans le temps, puisque la composition de cet organe demeure, partiellement au moins, constante pendant une année. ”

“ En premier lieu, signalons le procédé de la récupération indirecte, par voie de compensation. Il faut supposer que le propriétaire est en droit de réclamer, à l'occasion du travail public, un dédommagement : l'administration oppose, par voie d'exception, l'existence de la plus-value en vue de compenser sa dette en tout ou partie. La compensation indirecte peut être invoquée dans trois cas :
1° Le propriétaire demande une indemnité pour dommage permanent causé à sa propriété par l'exécution du travail public (loi du 16 septembre 1807, art. 54) ”

“ La loi française préfère laisser toute liberté à l'autorité chargée de déclarer l'utilité de l'expropriation. C'est donc l'Administration qui détermine la zone dont elle a besoin. Ce système a été adopté dans le but d'introduire des règles plus souples susceptibles de mieux s'adapter aux besoins réels. ”

“ « Théoriquement, écrit M. DE WEISS, le droit de propriété se maintient intact ; seulement la domination du propriétaire ne s'étend pas à toutes les utilisations possibles de sa chose. » (DE WEISS, De l'expropriation pour cause d'utilité publique, Lausanne, 1897, pp. 34 et 35.) ”

“ Le droit de créance de l'exproprié porte sur l'indemnité qui est garantie par le droit de retenir l'immeuble jusqu'au paiement.
Quant aux ayants cause de l'exproprié, nous devons en distinguer deux catégories :
Première catégorie : les ayants cause autres que les créanciers privilégiés et hypothécaires, c'est-à-dire les usufruitiers, usagers, locataires, etc., qui ont droit à une indemnité distincte de celle qui est payée à l'exproprié. ”

“ Ce droit à une réparation pécuniaire constitue précisément la garantie compensatrice du préjudice causé au propriétaire par les pouvoirs publics qui l'ont tenu dans l'expectative pendant plus d'une année. Cette solution d'équité est en effet consacrée par le décret-loi du 8 août 1935 : l'alinéa 4 de son article 17 permet aux
intéressés de saisir le tribunal d'arrondissement d'une demande en indemnité tendant à réparer le dommage causé par l'engagement d'une procédure dont l'administration ne s'occupe plus par la suite. ”

“ En effet, le tribunal civil nommait, dans le jugement d'expropriation, un de ses juges pour remplir les fonctions de magistrat directeur du grand jury ; c'était également le tribunal de première instance qui choisissait, en chambre du conseil, dans la liste départementale dressée par le conseil général, les quatorze citoyens formant la liste de session. Mais la liste de jugement était constituée sans l'intervention judiciaire : le nombre des jurés
était réduit de quatorze à huit par les récusations et par un tirage au sort des jurés à éliminer, effectué par le magistrat directeur. ”

“ Au cours de la procédure ordinaire l ordonnance qui prononce le transfert de propriété précède la décision de l'organe chargé de fixer le montant de l'indemnité; l'administration ne peut savoir d'avance ce que lui coûtera l'expropriation. La procédure normale peut parfois présenter de graves inconvénients, surtout lorsqu'il est nécessaire, pour l'exécution d'un même ouvrage public, d'exproprier plusieurs biens. ”

“ Le jury ne devrait pas, d'une part, sacrifier l'intérêt privé puisqu'il serait composé de gens qui risqueraient de se voir exproprier à leur tour ; il ne devrait pas, d'autre part, sacrifier l'intérêt public puisque les propriétaires sont des contribuables. ”

“ A ces trois groupes d'actes correspondent trois organes différents : le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif se partagent, suivant l'importance des travaux à exécuter, le droit de déclarer l'utilité publique, le tribunal civil prononce l'expropriation et l'indemnité est fixée par un jury composé de propriétaires et dirigé par un magistrat judiciaire. ”

“ Cette procédure qui protège sérieusement les propriétaires est maintenue par l'article 17 du décret-loi du 8 août 1935 ; mais l'innovation consiste à l'assouplir au profit de l'administration avec comme contrepartie une garantie supplémentaire pour le propriétaire.
La requête de celui-ci est remise au préfet par le président du tribunal civil : la participation du ministère public est encore supprimée. L'autorité administrative est invitée à prendre une résolution formelle, c'est-à-dire qu'elle doit faire connaître sa volonté de poursuivre ou de renoncer à l'expropriation ”

“ Des raisons de simplification et de coordination ont déterminé le Gouvernement à remanier ces textes pour incorporer, dans la nouvelle institution, celles de leurs dispositions concernant l'expropriation.
Nul ne saurait contester l'opportunité des décrets-lois de 1935 sur l'expropriation : ils viennent au moment où de grands travaux d'utilité publique vont être entrepris dans tout le pays. ”

“ Le nombre des membres de l'organe chargé de fixer l'évaluation étant réduit au minimum nécessaire pour que tous les intérêts en jeu soient placés sur un pied d'égalité, le décret-loi du 30 octobre 1935 susvisé décide que la commission ne peut valablement délibérer que si ses trois membres sont présents. Lors-qu'aucune majorité ne peut se former sur un chiffre, le président de la commission fixe l'indemnité et sa décision constitue la décision de la commission. ”

“ La procédure de l'expropriation pour cause d'insalubrité est appelée à jouer un rôle de plus en plus important. La grave question du relèvement de la natalité est liée en effet, dans une certaine mesure, à celle de l'urbanisme. ”

“ Il a, d'une part, élargi la notion d'utilité publique en l'appliquant à des opérations d'assainissement. Il a, d'autre part, autorisé l'expropriation dans un cas où l'expropriant n'a pas besoin de terrains. L'administration expropriante n'intervient que pour supprimer des causes d'insalubrité qui ne peuvent disparaître autrement ; pour le surplus, elle revend les terrains dont elle n'a pas besoin.
Une loi du 17 juin 1915 a étendu la faculté d'exproprier pour cause d'insalubrité en prescrivant que l'ex-
propriation est possible du fait même de l'insalubrité ”

“ Nous nous efforcerons de prouver que, sous réserve de quelques critiques, la réforme est, dans son ensemble, digne d'approbation.
Tout d'abord, signalons l'attitude des propriétaires à l'égard de la nouvelle charte de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Leur mécontentement a provoqué la création, en janvier 1936, d'un groupement qui se propose de défendre le patrimoine français. sous quelque forme qu'il soit constitué, propriété foncière grande ou petite, bâtie ou non bâtie. ”

“ Le président du tribunal civil doit désigner, en même temps qu'il prononce l'expropriation ou qu'il donne acte du consentement des intéressés, l'un des membres de son tribunal ou le juge de paix du canton pour présider la commission. Il doit en outre choisir le représentant de la propriété privée et ses suppléants sur la liste dressée dans chaque département, conformément aux prescriptions de l'article 31 du décret-loi du 8 août 1935. ”

“ Donner au Cabinet, d'une part, la stabilité et, comme sanction de la responsabilité politique, le choix entre la démission ministérielle et la dissolution de la Chambre, et, d'autre part, la totalité du pouvoir législatif, c'est accomplir la réforme constitutionnelle qui s'impose. ”

“ L'administration peut, dans ce cas, prendre hypothèque pour garantir les sommes dont le paiement est retardé. Toutefois, si l'immeuble est l'objet d'une mutation, le solde devient immédiatement exigible.
Quel que soit le mode d'acquittement adopté au-
cun intérêt n'est dû par le propriétaire. Le législateur n'a pas voulu aggraver la condition du débiteur ; sa dette ne saurait, en outre, se perpétuer indéfiniment ; toute l'indemnité de plus-value doit être pavée dans les cinquante années qui suivent la décision de la commission arbitrale ou, au cas d'appel, du jugement d'expropriation. ”

“ Cet historique nous paraitrait incomplet, si nous omettions de montrer que le concept d'utilité publique a évolué en même temps que la législation sur l'expropriation. La notion d'utilité publique s'est, en effet, considérablement élargie au cours du xix" siècle :
(3) C'est le septième titre (articles 65 à 76) de la loi du 3 mai 1841.
aujourd'hui l'expropriation est admise pour des raisons d'amélioration agricole ou industrielle, d'hygiène ou d'esthétique. La loi de 1810 sur les mines (art. 43) prévoit l'expropriation pour l'utilité de l'industrie. ”

“ « Les modalités mêmes de la loi de 1841 viennent, déclare le rapport au Président de la République qui précède le décret-loi du 8 août 1935, aggraver les conséquences financières : une procédure inutilement
(3) Le rapport au Président de la République qui précède le décret-loi du 8 août 1935 souligne cette idée : « La propriété demeure un facteur essentiel du progrès humain et mérite d'être conservée dans notre régime social ; le principe d'une juste indemnité doit être sauvegardé. » ”