Contrôleur financier

“ C'est au Ministre des finances lui-même que doit appartenir le droit de proposer le décret qui institue le contrôleur. Nous irions plus loin ; nous voudrions voir exclusivement recruter les chefs de contrôle, parmi des agents administratifs qui, par leur origine, leur hiérarchie spéciale et leurs traditions professionnelles, sont tout particulièrement qualifiés pour prendre en main la surveillance des engagements de dépenses et assurer le respect du budget : nous voulons parler des inspecteurs des finances. ”

“ Comme l'a très bien vu M. Raffalovich, le contrôleur vérifie «les dépenses dès « qu'elles sont faites, il ne peut pas être déçu par de faux « comptes, il prépare lui-même les tableaux sur les pièces « originales » (1) .
Tout est donc prêt pour la mise au point du compte annuel de finances, lorsque l'exécution du budget touche à son terme. Les éléments de ce compte se dégagent d'eux-mêmes des écritures du Contrôle central.
Deux comptes généraux sont établis, chaque année, par le Contrôleur de l'Empire, l'un provisoire, l'autre définitif. ”

“ Il faut que nous cherchions à ne pas nous contenter simplement, dans nos Sociétés comme dans les organismes centraux, de contrôles comptables, dont les conclusions peuvent être absolument anéanties et faussées s'il n'y a pas aussi un contrôle commercial et un contrôle financier. ”

“ Alors si le contrôle du financier, auquel le gérant de l'entreprise doit avoir de plus en plus recours, est vraiment exercé d'une manière active, il gênera l'indispensable droit au dernier mot nécessaire au conducteur de l'entreprise. ”

“ Le marquis d'Audiffret, Système financier de la France, V.
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2 THÉORIE GÉNÉRALE DU CONTROLE
richesse de la nation, doivent être placés sous la surveillance d'un contrôle vigilant, sous la garantie d'une comptabilité méthodiquement ordonnée. Toute gestion appelle un contrôle, tout mandat aboutit à une reddition de comptes (1) . C'est là un principe général, qui gouverne avec une égale rigueur la conduite des fortunes privées et l'administration des deniers de l'Etat. ”

“ Après cette rapide énumération des principales catégories de comptables, il reste à décrire les conditions organiques du contrôle exercé sur leurs opérations.
En France, ce contrôle est très fortement constitué. Aucune précaution n'y est épargnée pour assurer la stricte surveillance de la gestion des receveurs et des payeurs. A la fois judiciaire et administratif, local et central, notre système permet, suivant l'expression de M. Boulanger, « d'apercevoir « le denier sortant de la poche du contribuable, de le suivre « dans la caisse du préposé et dans les mains du créancier de « l'État ». ”

“ Etudier, à la lumière de l'histoire et du droit, l'organisation du contrôle financier, dans le passé et dans le présent, chez les différents peuples ; remonter aux sources lointaines de cette institution, en retracer l'évolution plusieurs fois séculaire, en décrire le fonctionnement moderne, en prenant comme types généraux et termes de comparaison les systèmes français, anglais et italien ; caractériser les procédés du contrôle préventif ou répressif, législatif ou judiciaire, dans ses rapports avec les comptables et avec les ordonnateurs ”

“ Surveillance générale des finances. — Le contrôle financier de la Chambre des comptes ne se confinait pas dans des attributions purement répressives. Indépendamment de l'examen et du jugement des comptabilités, la Chambre était investie, du moins au début, d'un droit de surveillance générale et permanente sur les comptables de tout ordre et sur les caisses du Trésor.
Nous avons déjà cité les anciennes ordonnances qui autorisaient la Cour à « nommer gens suffisants » aux prévôtés ou aux recettes des bailliages, et de révoquer les comptables reliquataires. ”

“ Toute la comptabilité de nos payeurs ou receveurs évolue au grand jour ; rien de ce qui la constitué ne peut;; échapper au regard du juge descomptes. Dans cette direction, l'organisation actuelle du contrôle est excellente ; elle ne semble appeler aucune réforme. ”

“ « Les commissaires de la comptabilité, porte l'article 323 « de cet acte organique, donnent connaissance au Corps « législatif des abus, malversations et de tous les cas de « responsabilité qu'ils découvrent dans le cours de leurs « opérations ; ils proposent, dans leur partie, les mesures « convenables aux intérêts de la République. »
A cette disposition se rattache visiblement l'institution du rapport annuel et public de la Cour des comptes, qui tient une si grande place dans l'organisation contemporaine du contrôle financier. Avec elle, nous entrons dans la période moderne. ”

“ Le contrôle financier, dans une grande société aussi fortement centralisée que l’était déjà, malgré bien des tempérament inconnus aujourd’hui, la société française du XVIIe siècle, est un centre où viennent aboutir toute action de l’administration civile et presque tout mouvement de la vie sociale. ”

“ A l'inverse du budget, qui, par son objet même, est forcément préalable ou antérieur aux faits, le contrôle des finances est, dans son acception restreinte, un acte postérieur, puisque en dernière analyse, il tend à la revision des comptes, à l'appréciation des résultats obtenus et à la détermination des responsabilités. ”

“ Contrôle administratif des comptables. — Tous les efforts de la réglementation de l'ancien régime tendent à circonvenir les comptables; à les enserrer dans un réseau de plus en plus étroit. Aucune mesure de défiance, aucune précaution humiliante ne leur est épargnée. Du premier au dernier échelon de la hiérarchie, qu'il s'agisse d'un simple collecteur de village ou d'un garde du Trésor royal, les receveurs et les payeurs sont des suspects, sur qui s'appesantit le triple contrôle de l'Administration, de la Chambre des comptes et des commissions de justice. ”

“ Il ne faut point un grand effort d'analyse pour discerner les intérêts sociaux et économiques que met en jeu l'institution d'un contrôle financier. D'eux-mêmes, pour ainsi dire, ils se découvrent au regard le moins pénétrant. Affirmer que la puissance matérielle des Etats, leur expansion économique, leur essor vers le progrès, ne se développent librement que sous l'influence d'une forte organisation financière, c'est énoncer une vérité d'évidence. ”

“ Tout ce qui s’appelle affaires des finances, taxes, impôts, droits, impositions de toute espèce, nouveaux, augmentation des anciens, régies de toutes les sortes, tout cela est fait par le contrôleur général seul chez lui, avec un intendant des finances dont la fonction est d’être son commis, quelquefois avec le traitant seul. ”

“ LE CONSULAT ET L'EMPIRE 303
ne pouvaient embrasser, quelle que fût l'étendue de leur esprit, toutes les connaissances techniques qu'exige le contrôle approfondi des branches si variées de nos Administrations financières. Il est bien difficile de faire, tout à la fois, un bon inspecteur de l'enregistrement et des domaines, des contributions directes, des douanes, des contributions indirectes, des forêts, des tabacs, des postes et des monnaies. ”

“ Rien de plus logique, semblet-il, que d'investir du contrôle préalable des ordonnancements et des engagements de dépense notre haute cour financière, déjà chargée de juger les comptables et de préparer la voie au contrôle législatif, par la mise en état et la discussion approfondie des comptes ministériels. ”

“ Il est tems de mettre un terme, et sous le rapport moral, et sous le rapport économique, à tous les abus ; il est temps que le trésor public cesse d'être une maison de banque soustraite par l'obscurité de ses opérations au contrôle des vérifications. Que les fonds employés à des calculs d'avidité inconnus dans les temps ordinaires rentrent dans les coffres nationaux , on ne pourra les y accuser d'inactivité s'ils contribuent à diminuer celte propension universelle à des jeux immoraux, qu'ils ont alimentée, s'ils ne l'ont fait naître. ”

“ Les financiers, pas plus que les corporations quelconques, ne doivent avoir la permission de désigner leurs valeurs (hommes, femmes ou argent) sous des numéros ou des noms d'emprunt. Cela est contraire à la sécurité des capitaux, du public et du contrôle incessant que les agents de l'État, tant pour le contrôle financier de l'Enregistrement, que pour celui de l'hygiène publique ou tout autre, doivent exercer sur les livres, registres, dans les comptoirs ou dans les maisons des Sociétés en actions ou en congrégations, c'est tout un. ”

“ A ce compte-là, l'intrigue et la ruse apparaissaient aux comptables comme la première des vertus professionnelles. Les trésoriers et les traitants qui savaient se concilier la faveur de la Cour n'avaient rien à redouter des chambres de. justice, surtout lorsqu'ils se montraient disposés à « composer », c'est-à-dire à abandonner au souverain une partie de leurs dilapidations.
Pour mettre un frein à ces pratiques scandaleuses, ce n'était pas assez d'améliorer les formes de la comptabilité et de fortifier le contrôle supérieur des finances par la centralisation des services du Trésor. ”

“ Ce n'est pas seulement par son but et son caractère que le contrôle des ordonnateurs ou administrateurs se sépare de celui des comptables. Il s'en éloigne aussi par sa mise en oeuvre.
Vis-à-vis des comptables, le contrôle est surtout répressif ; il se manifeste par la critique de leurs états de situation et l'apurement de leurs comptes annuels. Assurément, la surveillance étroite qui les enserre, les inspections périodiques auxquelles ils sont soumis ont une vertu préventive appréciable. La crainte des vérifications inopinées exerce, dans cet ordre d'idées, une salutaire influence. ”

“ Il n'en est pas moins vrai que ces mesures sont répressives par leur mode d'action. Leur objectif immédiat est de constater la régularité des recettes et des payements, l'exactitude de la caisse, la sincérité des écritures. Elles ne peuvent donc atteindre que des faits accomplis.
Au contraire, dans ses rapports avec les ordonnateurs, le contrôle doit être à la fois préalable et postérieur aux opérations de ces agents. Le premier de ces caractères tend même à prédominer aujourd'hui. Rien de plus délicat, en effet, que de mettre en jeu la responsabilité des ordonnateurs. ”

“ L’excellence du système financier repose sur deux bases : contrôle et publicité. Le contrôle qui empêche qu’un seul denier puisse sortir des mains des contribuables pour entrer dans les caisses publiques, passer d’une caisse à une autre caisse, et en sortir pour aller entre les mains d’un créancier de l’État, sans que la légitimité de sa perception, la régularité de ses mouvements, la légitimité de son emploi, en soient contrôlés par des agents responsables, vérifiés judiciairement par des magistrats inamovibles, et définitivement sanctionnés dans les comptes législatifs de la Chambre. ”

“ Cette combinaison ingénieuse, où l'on voit poindre pour la première fois l'idée d'une comptabilité centrale, allait permettre enfin à l'Administration supérieure d'exercer un contrôle permanent sur l'ensemble des services financiers des généralités ; d'établir, à tout instant, la situation des receveurs de l'impôt vis-à-vis du Trésor ; de dégager le bilan exact de chacun d'eux ”

“ Le contrôle économique et financier est exercé sous l'autorité du Ministre des finances et des affaires économiques, soit par les contrôleurs d'Etat, soit par des missions de contrôle dont les chefs ont les mêmes pouvoirs et les mêmes responsabilités que les contrôleurs d'Etat. ”

“ Les plus habiles réglementations ne peuvent rien contre l'oblitération du sens moral et de la décadence des moeurs.
On peut même dire que, à certains égards, le contrôle des comptables s'orientait vers les vrais principes et entrevoyait une des données essentielles du problème. Rien de plus remarquable ni de plus rationnel que l'intervention des Chambres des comptes dans la mise en oeuvre de ce contrôle. Confier l'apurement des comptabilités individuelles à un corps de magistrature indépendant, c'était donner au contrôle sa plus ferme garantie et le pourvoir d'un rouage indispensable. ”

“ En matière de finances, il n'importe pas tant de réprimer les abus que de les prévenir. De là, la nécessité d'organiser parallèlement au contrôle postérieur, qui a son expression suprême dans la loi des comptes, un contrôle préalable, qui s'exerce d'une manière permanente pendant la période d'exécution du budget, suivant pas à pas la gestion des ordonnateurs et exerçant une action modératrice sur la marche de leurs opérations. ”

“ Il s'occupe donc d'abord de toutes les questions d'ordre financier, qu'elles soient générales ou particulières, comme, par exemple, des sociétés et des banques : il suit leur formation, leur création, leur vie et leur liquidation, par un contrôle permanent. Il s'occupe aussi de la protection de l'épargne; des émissions de titres, de leur publicité; indirectement de la Bourse qui relève de la Préfecture de Police, mais au sujet de laquelle il se voit fournir, par sa grande rivale, les renseignements susceptibles de l'intéresser. ”

“ Une ordonnance du 28 mars 1842, rendu sur le rapport de M. Humann, en améliora le recrutement, par des conditions plus sévères d'admission dans le grade de début.
Contrôle de la caisse centrale du Trésor et des receveurs des finances. — En même temps qu'elle soumettait les comptables de tout ordre au contrôle mobile de l'inspection des finances, la monarchie parlementaire réorganisait, sur de nouvelles bases, le contrôle permanent de leurs opérations. ”

“ Tel est, dans ses traits essentiels, le système de contrôle établi en France relativement aux comptables. Exercé, au cours même de la gestion du préposé, par l'Administration supérieure, ce contrôle a pour terme l'arrêt du tribunal des comptes Le jugement de la Cour, qui porte sur la gestion individuelle de chaque comptable, est autre chose qu'une simple formalité d'homologation ; c'est une véritable décision de justice, qui met en jeu, de la manière la plus efficace, la responsabilité pécuniaire des agents. ”