Bureaux des finances

“ De cette façon tout comptoir, toute maison, toute boutique, tout atelier, toute étude de notaire, d'avocat, d'avoué, tout ménage, deviennent autant de bureaux de perception des contributions. Les individus deviennent autant de percepteurs volontaires tous retenus au service du département des finances de leur pays. ”

“ Voici encore une de ces administrations qui, créées dans des momens de crise, survivent presque toujours aux événemens qui les avaient rendues nécessaires. Le rapporteur de la commission des dépenses en 1820, trouvait déjà convenable, à cette époque, de faire rentrer dans les bureaux ordinaires des finances, cette liquidation de l'arriéré qui devrait être terminée, qui du moins ne peut manquer d'être assez avancée pour ne surcharger que très-peu des bureaux bien assez multipliés. ”

“ Voici en quels termes la Cour revendiquait cette attribution nouvelle :
« Le ministère des finances nous met dans l'impossibilité « d'accomplir en temps utile notre mission, en ordonnant à « tous lès agents de la recette et de la dépense de lui remettre «. directement, mois par mois, tous les éléments de nos tra« vaux, et en les soumettant, dans ses bureaux, à une vérifi" cation préalable qui les retire à notre contrôle, pour ne les « lui restituer que lorsqu'un intervalle de quinze à dix-huit « mois nous sépare de l'exécution des faits ». ”

“ C'est surtout lorsqu'il s'agit de vérifier la gestion financière du Gouvernement, de comparer les résultats aux prévisions, de discuter les comptes des ordonnateurs et des comptables, de mettre en jeu les responsabilités encourues, que tout doit se passer au grand jour de la publicité. De là, les prescriptions législatives ou réglementaires édictées, de nos jours, pour porter à la connaissance du public la situation mensuelle des recouvrements, les comptes généraux des finances, les déclarations solennelles et le rapport annuel de la Cour des comptes. ”

“ La vérité juridique, au point de vue du droit constitutionnel, c'est de confier le contrôle préalable de l'exécution du budget, engagements et ordonnancements des dépenses, aux ministres eux-mêmes, individuellement responsables devant le Parlement de l'emploi des crédits affectés à leurs départements respectifs, ou, si l'on veut absolument un contrôle extérieur aux divers ministères ordonnateurs, il faut faire du ministre des finances, comme les Anglais l'ont fait de la Trésorerie, le contrôleur général des dépenses de l'État. ”

“ Le groupe des comptables en deniers, de beaucoup le plus nombreux et dont les opérations intéressent particulièrement l'exécution du budget, se compose des receveurs et payeurs de tout ordre. Ces fonctionnaires, sauf ceux des Postes et des Forêts, relèvent du département des finances. Les uns se rattachent directement à l'autorité du ministre, les autres appartiennent au personnel des Régies. ”

“ En somme, comme l'exprime très heureusement une autre constitution républicaine, celle du 24 juin 1793, la Trésorerie nationale « est le point central des recettes et des dépenses « de la République » (2) . Elle englobe le budget, la comptabilité publique, le mouvement des fonds et le contrôle de l'ordonnancement des dépenses. Chargée de soumettre à l'Assemblée les comptes généraux des finances, elle coopère, dans la mesure qui sera indiquée plus loin, à la vérification et à l'apurement des comptabilités individuelles. ”

“ A l'inverse du budget, qui, par son objet même, est forcément préalable ou antérieur aux faits, le contrôle des finances est, dans son acception restreinte, un acte postérieur, puisque en dernière analyse, il tend à la revision des comptes, à l'appréciation des résultats obtenus et à la détermination des responsabilités. ”

“ L’administration des postes est englobée dans le ministère des finances, ce qui a fait prendre l’habitude de la considérer comme fiscale avant tout et de vouloir qu’elle produise du revenu; quant à bien servir le commerce, ce n’est que secondaire. Le directeur-général des postes est vis-à-vis du ministre des finances comme un subordonné sans pouvoir propre. ”

“ Le compte courant de l'État avec la Banque d'une part, et avec les trésoriers eux-mêmes, évite les transports d'espèces. Tout se règle par un jeu d'écritures.
Contrôle du budget. — Il s'exerce administrativement, juridictionnellement et législativement.
Le contrôle administratif est exercé par les supérieurs hiérarchiques des comptables et des ordonnateurs secondaires, et en outre par les inspecteurs des finances.
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des comptes; il s'applique principalement aux comptables. ”

“ Les lois et règlements de l’Empire obligent les Administrations productives de revenus à verser mensuellement au Département des Finances l’intégralité de leurs recettes—Par contre, le Ministère des Finances rembourse aux Départements intéressés, sur ordonnancement du chef supérieur de chaque Département les dépenses qu’ils engagent, dans les limites de leur Budget spécial. ”

“ « Pour régler les payements, dit-il, on arrête, tous les ans, « au conseil, un état qu'on appelle état du roi ; il contient en « recette et en dépense la totalité des fonds de la taille, et il « règle ce qui doit être payé à chacun sur la totalité de ce recou« vrement. Il est envoyé au bureau des finances, qui en délivre « une expédition entière pour le receveur général, et des « extraits pour chaque receveur des tailles » (1) .
Voilà qui est net. L'état du roi, loin d'être un budget, se réduisait au rôle plus modeste de régulateur des dépenses assignées sur les recettes. ”

“ A ce compte-là, l'intrigue et la ruse apparaissaient aux comptables comme la première des vertus professionnelles. Les trésoriers et les traitants qui savaient se concilier la faveur de la Cour n'avaient rien à redouter des chambres de. justice, surtout lorsqu'ils se montraient disposés à « composer », c'est-à-dire à abandonner au souverain une partie de leurs dilapidations.
Pour mettre un frein à ces pratiques scandaleuses, ce n'était pas assez d'améliorer les formes de la comptabilité et de fortifier le contrôle supérieur des finances par la centralisation des services du Trésor. ”

“ C'est moi-même qui, en 1878, ai institué une commission dite « des Economies », qui a étudié les réformes à apporter aux divers services, et cette commission, au cours de son travail, a dressé un plan de budget. Ce plan a été suivi depuis, et conformément à l'usage de la presque totalité des Sociétés de crédit, où il n'y a pas de budget de prévision, les dépenses se trouvent soumises chaque mois, en même temps que la situation, d'abord à la commission des finances et ensuite au Conseil qui, après examen, arrête la situation à publier. ”

“ La première condition pour que l'efficacité du contrôle exercé sur les finances de l'État fût sérieuse et complète, ce serait que la clarté la plus grande régnât dans notre comptabilité publique, qu'il n'y eût jamais qu'un seul budget en cours, afin que sa situation, actif et passif, put toujours se balancer exactement avec celle du trésor. ”

“ L'affirmative nous paraît résulter de la nature des recettes et dépenses des départements, lesquelles ont toujours été considérées comme' des délégations des recettes et dépenses de l'État. Si chaque département a son budget particulier, c'est plutôt dans l'intérêt du bon ordre de la comptabilité et du bon emploi des ressources, que pour isoler le département du contrôle et des règles établies pour la comptabilité des finances de l'Etat. ”

“ Dans l'administration financière, surtout, le mal était enraciné. Ni les États généraux, ni la Chambre des comptes n'étaient jusque-là parvenus à l'extirper.
Jamais on ne vit en France plus de déprédations commises par les officiers de finances, plus de mal-
versations de toute sorte, une perception des impôts plus irrégulière, des dépenses plus difficiles à contrôler, tandis que, d'autre part, la royauté, toujours à bout de ressources, multipliait les édits bursaux, les aliénations du Domaine, les pensions, les dons, et se livrait à une vente effrénée de toutes les charges. ”

“ En France, le contrôle établi sur les ordonnateurs se présente sous les trois aspects que nous avons distingués dans le préambule de cet Essai.
Mis en oeuvre, au lendemain même du vote de la loi de finances, par l'autorité administrative, ce contrôle s'exerce préalablement, pendant la période d'exécution du budget, à l'égard des engagements de dépenses et des ordonnances qui en autorisent le payement.
Une fois l'exercice clos, le contrôle change forcément de caractère ; ne pouvant, à partir de ce moment, saisir que des faits accomplis, il devient répressif ou a posteriori. ”

“ ART. 150. — Dans chaque Département ministériel où il existe un corps de contrôle financier, ce corps est chargé de suivie l'exécution du Budget. Dans les départements ministériels où ce corps n'est pas constitué, le contrôle de l'exécution du Budget sera assuré dans les conditions qui seront déterminées par un règlement d'administration publique rendu sur la proposition du ministre intéressé et du ministre des Finances, dans la limite des crédits ouverts au Budget. ”

“ L'Administration centrale proprement dite du Ministère des finances (rue de Rivoli, palais du Louvre) a dans ses attributions : l'administration des revenus publics, de la dette inscrite et des monnaies ; - la comptabilité des finances de l'État; - l'établissement et le règlement du budget général de chaque exercice ; - la présentation de tous les projets de lois sur les finances ; — l'assiette, la répartition et la perception des impôts directs et indirects ; — l'exploitation des domaines, des tabacs, du timbre, etc., etc. ”

“ La préparation du budget profite du temps retranché aux longs discours.
Le contrôle de l'exécution du budget. — La surveillance de l'exécution du budget n'appartient, en Russie, ni au département des finances, ni à un tribunal des comptes ou à une commission législative. Elle relève d'un département spécial, indépendant des ministères et placé sous l'autorité directe de l'Empereur. Ce corps administratif est le Contrôle de l'Empire. ”

“ A mesure que les revenus dont nous venons de parler sont réalisés, mettre le produit des recettes à la disposition des Ministres ordonnateurs, faire payer leurs ordonnances après s'être assuré qu'elles ne dépassent ni la somme dont ils peuvent disposer pour le moment ni celle qui leur a été accordée par la loi, et surveiller l'exactitude des paiemens de la part des agens qui en sont chargés, sont les obligations que les dépenses de l'État imposent au Ministre des finances, comme chargé de la recette et de la dépense. ”

“ Ces Régies étaient celles de l'enregistrement et des domaines; des douanes ; des contributions indirectes ; des tabacs [administration, séparée de celle des contributions indirectes par ordonnance du 5 janvier 1831] ; des contributions directes [direction générale créée par ordonnance du 8 janvier 1841] ; des forêts ; et des postes,
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représentatif. C'est la vraie solution. Ce sera, avec l'unification de ses formes d'impôt, l'oeuvre de demain.
Le contrôle administratif des comptables. L'inspection des finances. ”

“ La loi de finances qui détermine les voles et moyens de chaque exercice autorise le ministre des finances à créer, pour le service de la trésorerie et les négociations avec la Banque de France, des bons du Trésor portant intérêts et payables à échéances; elle fixe la somme que les bons en circulation ne peuvent excéder. ”

“ Law, devenu contrôleur général des finances, lui attribua la fonte des monnaies, le bail général des fermes et même la perception des impôts jusque-là recouvrés par les receveurs généraux. Ainsi, toute l'administration financière du royaume tombait aux mains d'une compagnie d'agioteurs qui, sous prétexte de fonder le crédit de l'Etat, ne songeait guère qu'à tromper le public sur l'étendue de ses bénéfices hypothétiques et à spéculer sur sa crédulité.
Grâce à la complicité toute-puissante du régent, la société n'eut pas de peine à donner le change sur la prospérité de son entreprise. ”

“ Art. 10. Sur le vu du procès-verbal, le ministre des finances arrête définitivement le compte des dépenses et des recettes vérifié par la commission, émet les ordonnances de régularisation des dépenses et fixe, par des décisions spéciales, le montant des recettes accessoires portées aux produits divers du budget. ”

“ Surveillance générale des finances. — Le contrôle financier de la Chambre des comptes ne se confinait pas dans des attributions purement répressives. Indépendamment de l'examen et du jugement des comptabilités, la Chambre était investie, du moins au début, d'un droit de surveillance générale et permanente sur les comptables de tout ordre et sur les caisses du Trésor.
Nous avons déjà cité les anciennes ordonnances qui autorisaient la Cour à « nommer gens suffisants » aux prévôtés ou aux recettes des bailliages, et de révoquer les comptables reliquataires. ”

“ LE CONTROLE DES COMPTABLES 499
entre les percepteurs des contributions directes, les receveurs particuliers des finances et les trésoriers payeurs généraux.
Chargés d'assurer la rentrée de l'impôt direct et d'autres produits accessoires dont l'énumération serait sans intérêt, les percepteurs participent au payement des dépenses publiques. Malgré ce double caractère de receveurs et de payeurs, ils n'ont pas à soumettre leur gestion d'agents de l'Etat au jugement de la Cour des comptes. Leur responsabilité s'absorbe
s'absorbe celle du receveur particulier d'arrondissement. ”

“ Centralisés à la Direction générale de la comptabilité publique, ces relevés placent d'une manière permanente, sous les yeux du ministre des finances, la synthèse de tous les faits de nature à exercer une répercussion quelconque sur le budget en cours d'exécution et sur les budgets à venir. Ce ministre est, par là même, en mesure de prévoir les nécessités auxquelles il faudra satisfaire plus ou moins prochainement ; il peut soumettre à une critique plus éclairée et plus sévère les demandes de crédits additionnels. ”