Eugène Allard

“ En créant un droit pour les départements, vous leur inspirerez le désir d'être propriétaires. Nous admettons les faits existants, mais nous n'avons pas voulu aller au delà. »
M. Gaulthier de Rumilly parla en faveur du projet de la commission et repoussa la distinction qu'on voulait établir entre les biens communaux et les biens départementaux. « Du moment que vous reconnaissez que le département est une individualité, il faut que vous fassiez rentrer dans le vote souverain du conseil, le règlement quant à la jouissance des biens productifs de revenus. » ”

“ Si l'exemption du droit proportionnel a pu être accordée aux traités de concession de chemins de fer de l'État, on ne saurait en conclure que cette faveur doit être étendue aux traités de même nature concernant les chemins de fer d'intérêt local ; s'il y a un intérêt public et général à ne pas grever les premiers de droits d'enregistrement qui peuvent retomber indirectement à la charge du Trésor, il n'y a pas le même motif pour dispenser les départements d'un impôt général au profit de l'État. ”

“ « Sans doute, dit M. Chauveau, le mémoire ne doit pas être assimilé à l'assignation en justice ; mais il est analogue à la citation en conciliation. Le silence de la loi autorise à appliquer par analogie les dispositions de l'article 57 du Code de procédure, et à décider que la remise du mémoire aura pour effet de faire courir les intérêts et la restitution des fruits pourvu qu'il soit suivi d'une assignation en justice dans le mois qui suit l'expiration du délai après lequel l'action peut être intentée (1) ». ”

“ Toute personne morale qui a pour mission de satisfaire à certains services publics a nécessairement un budget. Il ne lui suffit pas, en effet, d'être propriétaire, d'administrer un domaine, elle doit encore employer les fonds mis à sa disposition et remplir le rôle qui lui a été assigné par la loi. Or, le département à la différence de la commune, n'existe qu'en vertu de la volonté du législateur. ”

“ « Les chemins de fer d'intérêt local ne seront pas l'objet d'une concession de la part de l'État ; ils ne feront pas retour à l'État et resteront à perpétuité dans le domaine du département ou des communes. » Le rapport de la commission du Corps législatif renferme une déclaration formelle dans le même sens. Du reste, les cahiers des charges des chemins de fer départementaux stipulent toujours expressément que la concession est faite par le département, d'où il résulte que c'est le département qui a l'expiration de la concession reprend la jouissance du sol concédé. ”

“ C'est ainsi que l'article 13 de la loi du 30 mai 1851 portant règlement sur la police du roulage décide que « tout propriétaire de voiture est responsable des amendes, dommages-intérêts et frais de réparations prononcés contre toute personne préposée par lui à la conduite de sa voiture, » Cette disposition serait certainement applicable à un département poursuivi à raison d'une contravention commise par le conducteur d'une voiture dont il serait propriétaire.
Mais ne peut-on aller plus loin? L'État, dit la Cour de cassation, ne peut être réputé l'auteur d'un délit ou d'une contravention. ”

“ La réforme la plus importante est celle qui laisse à la disposition des préfets les fonds restant libres à la fin de chaque année sur ceux employés aux dépenses variables. Les départements ont donc désormais des ressources qu'ils peuvent affecter intégralement à leurs besoins particuliers. Il est vrai que c'est le préfet, agent du pouvoir central, qui emploie le reliquat en améliorations des établissements confiés à ses soins. Mais cette mission doit justement le faire considérer bientôt comme étant non plus seulement l'agent de l'État mais aussi le représentant du département. ”

“ Enfin, les communes participaient également à ce droit de voter l'impôt : « Par leurs privilèges conquis à force ouverte ou octroyés de bon accord dit M. Augustin Thierry, les villes étaient devenues comme les châteaux partie intégrante de la hiérarchie féodale, et la féodalité reconnaissait à tous ses membres le droit de consentir librement les impôts et les subsides. C'était l'un des vieux usages et le meilleur principe de ce régime ; la population urbaine en eut le bénéfice, sans la revendiquer et sans que personne le lui contestât. » ”

“ En France les départements se procurent des ressources au moyen de contributions additionnelles aux impôts directs et même principalement aux deux premiers. C'est donc en définitive la terre Trui supporte les impositions départementales. En Angleterre, les taxes locales ne se confondent pas avec les taxes de l'État. Ces dernières sont pour la plus grande partie des taxes de consommations. Les autres, au contraire, c'est-à-dire, la taxe des pauvres, et toutes celles du comté qui sont greffées sur elle portent, comme en France celles du département, sur le revenu de la terre et des maisons. ”

“ En effet, les dépenses sont à la charge des aliénés ou de leurs parents, ou à la charge du département et des communes. Le département ne peut prélever un bénéfice pour ses autres services sur les prix de pension payés par les aliénés, les familles, ou les communes. Les deux budgets sont donc distincts ; et même sous l'empire du décret de 1852, c'était le préfet qui statuait sur le budget des asiles, et le pouvoir central qui réglait le budget départemental. Il est bien vrai que depuis la loi de 1866, les conseils généraux statuent sur les dépenses et recettes des asiles ”

“ Le vote du conseil général lui-même, quand il n'y a pas lieu à autorisation du pouvoir central, peut se faire attendre quelques mois. Il n'en résulte pas d'inconvénient grave en matière de testament. Mais s'il s'agit d'une donation, la libéralité peut devenir caduque soit par une révocation, soit par le décès du donaleur. Ce point avait frappé les rédacteurs du Code civil, on avait proposé d'introduire le système d'acceptation provisoire d'une manière générale. Mais cette opinion combattue par Bigot de Préameneu, ne fut pas admise par le Conseil d'État. ”

“ « les chemins pour être dits royaux, ne sont pas plus au roi que les traverses et autres chemins publics: ils sont de la catégorie des choses qui sont hors du commerce, dont partant la propriété n'appartient à personne, et l'usage est à un chacun; qui pour cette cause sont appelés chemins publics, et par conséquent la garde d'iceux appartient au souverain non comme iceux étant de son domaine, mais comme lui étant gardien et conservateur du bien public ». ”

“ Les marchés de fourniture sont des traités passés par le département, dans le but de se procurer les objets de consommation nécessaires aux services publics. Les marchés de travaux ont pour objet non des prestations mobilières, mais des travaux à exécuter sur le domaine départemental.
Les marchés peuvent être faits de gré à gré ou par adjudication publique. On applique sur ce point aux marchés passés par les départements, la législation relative à ceux de l'État. ”

“ On voit par cet exposé que les pouvoirs de la députation permanente sont plus étendus que ceux de notre commission départementale ; elle est chargée de plusieurs attributions qui sont, en France, confiées au préfet ; mais il faut dire qu'elle est présidée par le gouverneur, et non par un doyen d'âge : ce qui explique qu'elle soit appelée à intervenir si souvent dans les mesures d'exécution.
En Belgique comme en France, certains fonctionnaires sont payés sur le budget provincial ; leur nomination est attribuée au conseil ; on sait que le conseil général n'a aucun pouvoir de cette nature. ”

“ En ce qui concerne spécialement les finances, le mémoire indiquait le système suivant : faire le calcul de ce que rapportent au roi les fermes dans la province, ainsi que les contributions de toute nature, exiger des États une somme égale, et leur laisser le droit d'y pourvoir pour les impositions indirectes dans la forme qu'ils jugeront convenables ; et pour les autres au moyen d'une taille réelle. ”

“ Les différences sont frappantes ; les conseils généraux ne délibèrent plus aujourd'hui sur les impositions générales à payer à l'État. Ils n'autorisent jamais par leur vote l'établissement de cette sorte de contribution. Ils n'ont pas comme les États le droit de régler le mode de perception des impôts ; les centimes établis dans l'intérêt des départements sont levés par les agents du Trésor, et aux frais du gouvernement. Les conseils généraux ne peuvent exercer aucun droit de surveillance sur le trésorier-payeur général. ”

“ « Comme le Languedoc avait été possédé par différents seigneurs qui tenaient les assemblées de leurs États séparément et indépendamment les uns des autres, il fut d'abord d'usage de les convoquer par sénéchaussées. Dans la suite les rois ayant réuni à leurs domaines plusieurs terres qui n'avaient point appartenu aux comtes de Toulouse, comme Narbonne, le Gévaudan, le Vivarais, le Velay, et se trouvant maîtres de toute la province, ils se portèrent à convoquer les États en un seul corps pour faciliter la distribution des impositions. » ”

“ L'inaliénabilité signifie « l'impossibilité pour le législateur luimême comme autrefois pour les rois de France investis de la double puissance législative et executive, d'aliéner valablement et d'une manière incommutable une dépendance quelconque du domaine public, sauf aux pouvoirs publics, pour celles de ces dépendances qui ont reçu leur destination de la main des hommes, comme les routes et les forteresses, à procéder au préalable à leur déclassement. Le domaine public ne peut devenir aliénable qu'après avoir perdu son caractère (1) ». ”

“ Dans les premiers, la monarchie française a si bien fait sentir son autorité, qu'à partir du milieu du XVIIe siècle, il ne reste aucune trace de l'institution des États provinciaux, et l'on peut parler de l'administration des intendants au XVIIIe siècle sans avoir à faire allusion une seule fois à ces assemblées. Il est au contraire indispensable de rechercher quels furent les véritables prédécesseurs des fonctionnaires qui viennent d'être nommés, et de donner quelques détails sur les agents qui dès l'origine furent envoyés par les rois de France pour les représenter dans les provinces. ”

“ Si dans le délai de deux mois à parlir de la notification, l'annulation n'a pas été prononcée, la délibération est exécutoire (1) . Cette annulation ne peut être prononcée que par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique. Le recours n'appartient qu'au préfet ; un membre ou la minorité du conseil général ne peut l'exercer. Quant aux tiers s'ils sont lésés, ils ont les voies ordinrires du droit.
Il résulte du texte de la loi que la délibération ne devient exécutoire qu'après l'expiration du délai de vingt jours à partir de la clôture de la session. ”

“ Quoi qu'il en soit, le plus souvent, la personne morale ne pourra être considérée comme ayant encouru elle-même la responsabilité pénale. La faute proviendra du fait d'un individu, et on se trouvera en présence non plus du Code pénal ni même des articles 1382 et 1383 du Code civil, mais de l'article 1384.
Doivent être considérés comme pouvant engager la responsabilité du département tous ceux qui, fonctionnaires, entrepreneurs ou ouvriers, sont rétribués sur les fonds départementaux, et qui par conséquent ont la qualité de préposés exigée par le Code civil. ”

“ Ainsi prenons un exemple : une libéralité est faite à un département sous une condition. La question est douteuse de savoir si cette condition est contraire aux lois. Le gouvernement estime qu'il y a lieu de la réputer non écrite, et il accorde l'autorisation en effaçant la condition. Les héritiers qui s'étaient opposés à l'acceptation, conservent certainement le droit de s'adresser aux tribunaux et de demander la révocation de la libéralité pour cause d'inexécution des conditions, ou même de soutenir l'illégalité absolue de la disposition (1) . ”

“ Créances du département contre le comptable. — Le Trésor public, d'après les articles 2098 et 2121 du Code civil a un privilège et une hypothèque sur les biens des comptables. Une loi de 1807 a réglé sur quels biens porteraient d'une part le privilège, de l'autre l'hypothèque. Elle a donc, en ce qui concerne les créances de l'État, modifié l'article 2122 du Code civil. Le département n'a pas de privilège; à son profit existe seulement l'hypothèque légale de l'article 2121, et comme la loi de 1807 ne lui est pas applicable, son hypothèque reste sous l'empire de l'article 2122. ”

“ De ce que les routes départementales font partie du domaine public, il faut conclure qu'elles sont inaliénables et imprescriptibles. La domanialité publique ne résulte pas immédiatement de la décision de classement; elle ne commence qu'à partir du moment où le sol est à l'état de route, et est livré à l'usage du public. L'article 538 du Code civil qui régit la matière suppose bien que les portions du territoire dont il parle sont actuellement à l'état de route. ”

“ Le legs universel au profit d'un mineur ne peut être accepté que sous bénéfice d'inventaire. Il n'en est pas de même pour les départements. Il est même douteux que l'acte gouvernemental puisse imposer cette formalité.
Du droit de réduction du gouvernement. —En cas de donation, le gouvernement ne peut qu'accorder ou refuser son autorisation. Il ne lui est pas possible de réduire la libéralité ; la donation est un contrat, et à moins d'entente avec le donateur, le décret doit accepter ou refuser pour le tout. ”

“ L'article 2 distingue les dépenses qui restaient à la charge de l'État de celles qui étaient mises à la charge des départements, mais il n'est pas touché à la question de domanialité. Les mots : universalité des citoyens, ne prouvent rien; tout ce qui concerne l'État, même les biens du domaine privé, intéresse l'universalité des citoyens; du reste, il ne sont mis là que par opposition à : habitants d'une circonscription déterminée. Ces considérations doivent donc nous amener à conclure que les édifices départementaux font bien partie du domaine privé. ”

“ Le département peut être propriétaire ; il payera donc l'impôt foncier comme le ferait un particulier, seulement par application de l'article 105 de la loi du 3 frimaire an VII, d'après lequel les domaines nationaux non productifs, et en général les établissements ayant pour objet l'utilité générale ne sont point cotisés, on déclare en principe non imposables les bâtiments et édifices, appartenant aux départements, non productifs de revenus et affectés à un service public. ”

“ Il est en effet de principe que lorsque dans une instance engagée devant un tribunal civil une des parties invoque un acte administratif, si le caractère, le sens et la portée de cet acte ne sont pas contestés, il n'y a pas lieu de renvoyer aux tribunaux administratifs. Ainsi les tribunaux ordinaires seront compétents pour statuer sur une question de propriété s'élevant entre un département et un particulier et relative à un immeuble concédé en vertu du décret de 1811. ”

“ Pour obtenir l'exécution d'une condamnation pécuniaire ou d'un titre de créances contre un département, il faut adresser une pétition au préfet, qui inscrit la somme due au budget du département, sur lequel le conseil général statue. Une fois la dépense votée, le payement a heu sur mandat du préfet. Si le préfet refuse de porter la créance au budget, on se pourvoira devant le ministre d'abord, ensuite au Conseil d'État, et, dans le cas où le conseil général ne voudrait pas voter la dépense, on réclamera l'inscription d'office. ”

“ D'autre part, comme successeurs des trésoriers de France ils eurent à s'occuper de la voirie et du domaine. Ils ne géraient pas, mais surveillaient simplement la rentrée des revenus ; et baillaient à ferme les domaines royaux. Ce n'est que plus tard, au moment de la création des intendants, qu'on leur confia le contentieux du domaine et de la voirie.
Il n'est pas difficile d'expliquer pourquoi le rôle administratif des bureaux de finances fut de courte durée. Administrer est le fait d'un seul ; or, chaque bureau formait une compagnie. ”

“ On voit ainsi qu'à de nombreux points de vue il est important de caractériser la nature du droit de propriété des départements sur les édifices affectés à un usage public. Mais il ne faut pas aller trop loin. Quand même ces édifices seraient aliénables, ils ne peuvent cependant être assimilés aux biens appartenant à de simples particuliers. Car il faut remarquer que le département, quoique propriétaire, n'a qu'un droit d'aliénation soumis à certaines restrictions. ”

“ Le département est une création de l'assemblée constituante de 1789, destinée à remplacer l'ancienne division de la France en provinces. C'est avant tout une circonscription administrative dont l'existence a pour seule origine un acte du législateur. La commune, au contraire, trouve sa raison d'être dans la nature des choses ”

“ La répartition ne peut se faire qu'en proportion des impôts directs payés à l'État. La loi règle quels impôts peuvent être frappés d'impositions additionnelles au profit du cercle, et dans quelle mesure les uns par rapport aux autres. Ainsi l'impôt foncier et l'impôt des constructions doivent être augmentés de la moitié au moins et au plus du produit total de la perception additionnelle qui est assise sur l'impôt des classes ou des revenus classés (art. 10) . ”