Inspection générale des finances

“ Enfin, l'inspection-générale des finances..... Ah! mon Dieu, je me trompe ; j'oubliais qu'elle est en augmentation et qu'une ordonnance rendue depuis le vote du budget a augmenté encore pour 1843 le cadre de ces inspecteurs, mais seulement de deux agents et de deux mille fr., par de savantes combinaisons. Si elle ne faisait que cela, cette ordonnance, si elle se contentait aussi de demander à ces agents du mérite et du savoir, ce serait bien ; — mais elle exige encore des aspirants (ici en toutes lettres, là indirectement) qu'ils aient une certaine somme de revenus personnels. ”

“ Ces Régies étaient celles de l'enregistrement et des domaines; des douanes ; des contributions indirectes ; des tabacs [administration, séparée de celle des contributions indirectes par ordonnance du 5 janvier 1831] ; des contributions directes [direction générale créée par ordonnance du 8 janvier 1841] ; des forêts ; et des postes,
LA RESTAURATION 331
représentatif. C'est la vraie solution. Ce sera, avec l'unification de ses formes d'impôt, l'oeuvre de demain.
Le contrôle administratif des comptables. L'inspection des finances. ”

“ Surveillance générale des finances. — Le contrôle financier de la Chambre des comptes ne se confinait pas dans des attributions purement répressives. Indépendamment de l'examen et du jugement des comptabilités, la Chambre était investie, du moins au début, d'un droit de surveillance générale et permanente sur les comptables de tout ordre et sur les caisses du Trésor.
Nous avons déjà cité les anciennes ordonnances qui autorisaient la Cour à « nommer gens suffisants » aux prévôtés ou aux recettes des bailliages, et de révoquer les comptables reliquataires. ”

“ C'est surtout lorsqu'il s'agit de vérifier la gestion financière du Gouvernement, de comparer les résultats aux prévisions, de discuter les comptes des ordonnateurs et des comptables, de mettre en jeu les responsabilités encourues, que tout doit se passer au grand jour de la publicité. De là, les prescriptions législatives ou réglementaires édictées, de nos jours, pour porter à la connaissance du public la situation mensuelle des recouvrements, les comptes généraux des finances, les déclarations solennelles et le rapport annuel de la Cour des comptes. ”

“ A l'inverse du budget, qui, par son objet même, est forcément préalable ou antérieur aux faits, le contrôle des finances est, dans son acception restreinte, un acte postérieur, puisque en dernière analyse, il tend à la revision des comptes, à l'appréciation des résultats obtenus et à la détermination des responsabilités. ”

“ Une surveillance des plus actives fut exercée sur les agents financiers. Un arrêté du 19 fructidor an IX (6 septembre 1801) établit des inspecteurs généraux du Trésor.
Mis à la disposition du ministre, ils devaient, par des vérifications imprévues, s'assurer de la situation de toutes les caisses et contrôler les opérations de tous les comptables. Telle est l'origine de cette grande institution qui s'appela depuis l'inspection des finances.
Au contrôle administratif ne tarda pas à se joindre le
contrôle judiciaire. ”

“ Leurs attributions et les conditions de nomination et de rémunération sont déterminées par décret contresigné par le Ministre de la France d'Outre-mer, le Ministre des Finances et le Secrétaire d'Etat à la Fonction Publique.
ART. 1158. Dans les mines, minières et carrières ainsi que dans les établissements et chantiers où les travaux sont soumis au contrôle d'un service technique, les fonctionnaires chargés de ce contrôle veillent à ce que les installations relevant de leur contrôle technique soient aménagées en vue de garantir la sécurité des travailleurs. ”

“ De ces innombrables opérations de détail, qui se classent et s'inscrivent sucessivement sur le grand livre de la comptabilité générale, le Contrôleur de l'Empire dégage les résultats généraux de son compte rendu annuel. La situation est d'ailleurs constamment à jour. A toute époque, les écritures centrales du Contrôle permettent de comparer les recouvrements aux prévisions, les dépenses aux crédits, et d'arrêter, d'un trait de plume, la balance du budget en cours d'exécution. ”

“ Malgré ses étroites affinités avec les principes du droit constitutionnel, la question du contrôle des finances de l'Etat ne se présente point sous un aspect purement juridique. Elle a une portée plus haute. L'économie politique et la science financière sont également ses tributaires. A l'homme d'Etat et à l'historien, au financier et au jurisconsulte, elle ouvre les plus larges horizons. Et ce n'est pas son moins vif attrait, de concilier ainsi, dans une heureuse synthèse, les deux notions du juste et de l'utile, l'idée du droit et le bien économique. ”

“ Les inspecteurs des finances ont le droit de vérifier la gestion des percepteurs et des receveurs spéciaux de communes et d'établissements de bienfaisance, et ils peuvent les suspendre de leurs fonctions dans le cas de déficit, en donnant immédiatement connaissance de cette mesure à l'autorité compétente et au receveur des finances, afin qu'il soit pourvu au remplacement provisoire du comptable. ”

“ Le compte courant de l'État avec la Banque d'une part, et avec les trésoriers eux-mêmes, évite les transports d'espèces. Tout se règle par un jeu d'écritures.
Contrôle du budget. — Il s'exerce administrativement, juridictionnellement et législativement.
Le contrôle administratif est exercé par les supérieurs hiérarchiques des comptables et des ordonnateurs secondaires, et en outre par les inspecteurs des finances.
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des comptes; il s'applique principalement aux comptables. ”

“ Les sociétés de crédit foncier sont soumises à la vérification des inspecteurs des finances. —Ces fonctionnaires portent leurs investigations sur la gestion et la comptabilité desdits établissements ; ils se font représenter les livres, registres et documents de la société; ils vérifient la régularité des écritures et l'exactitude de la caisse et du portefeuille. - Ils rendent compte de leur vérification et adressent leurs avis et propositions au ministre des finances. ”

“ La première condition pour que l'efficacité du contrôle exercé sur les finances de l'État fût sérieuse et complète, ce serait que la clarté la plus grande régnât dans notre comptabilité publique, qu'il n'y eût jamais qu'un seul budget en cours, afin que sa situation, actif et passif, put toujours se balancer exactement avec celle du trésor. ”

“ En somme, comme l'exprime très heureusement une autre constitution républicaine, celle du 24 juin 1793, la Trésorerie nationale « est le point central des recettes et des dépenses « de la République » (2) . Elle englobe le budget, la comptabilité publique, le mouvement des fonds et le contrôle de l'ordonnancement des dépenses. Chargée de soumettre à l'Assemblée les comptes généraux des finances, elle coopère, dans la mesure qui sera indiquée plus loin, à la vérification et à l'apurement des comptabilités individuelles. ”

“ Tout ce qui s'appelle affaires de finances, dit Saint-Simon', taxes, impôts, droits, impositions de toute espèce, nouveaux, augmentation des anciens, régies de toutes les sortes, tout cela est fait par le contrôleur général seul, chez lui, avec un intendant des finances dont la fonction est d'être son commis, quelquefois avec le traitant seul. ”

“ Le marquis d'Audiffret, Système financier de la France, V.
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2 THÉORIE GÉNÉRALE DU CONTROLE
richesse de la nation, doivent être placés sous la surveillance d'un contrôle vigilant, sous la garantie d'une comptabilité méthodiquement ordonnée. Toute gestion appelle un contrôle, tout mandat aboutit à une reddition de comptes (1) . C'est là un principe général, qui gouverne avec une égale rigueur la conduite des fortunes privées et l'administration des deniers de l'Etat. ”

“ En France, le contrôle établi sur les ordonnateurs se présente sous les trois aspects que nous avons distingués dans le préambule de cet Essai.
Mis en oeuvre, au lendemain même du vote de la loi de finances, par l'autorité administrative, ce contrôle s'exerce préalablement, pendant la période d'exécution du budget, à l'égard des engagements de dépenses et des ordonnances qui en autorisent le payement.
Une fois l'exercice clos, le contrôle change forcément de caractère ; ne pouvant, à partir de ce moment, saisir que des faits accomplis, il devient répressif ou a posteriori. ”

“ Après cette rapide énumération des principales catégories de comptables, il reste à décrire les conditions organiques du contrôle exercé sur leurs opérations.
En France, ce contrôle est très fortement constitué. Aucune précaution n'y est épargnée pour assurer la stricte surveillance de la gestion des receveurs et des payeurs. A la fois judiciaire et administratif, local et central, notre système permet, suivant l'expression de M. Boulanger, « d'apercevoir « le denier sortant de la poche du contribuable, de le suivre « dans la caisse du préposé et dans les mains du créancier de « l'État ». ”

“ A cet effet, un crédit égal aux dépenses probables de l'année sera inscrit par prévision au budget de l'Etat, et une somme égale sera inscrite au budget des recettes.
Que dit encore la loi du 14 juillet 1856 ? Que les frais de l'inspection et de la surveillance seront répartis entre les établissements au prorata de leurs ressources; il faut donc, d'une part, que les propriétaires, régisseurs ou fermiers des établissements fournissent chaque année l'état de leurs produits et de leurs dépenses (art. 24.) ”

“ Comme l'a très bien vu M. Raffalovich, le contrôleur vérifie «les dépenses dès « qu'elles sont faites, il ne peut pas être déçu par de faux « comptes, il prépare lui-même les tableaux sur les pièces « originales » (1) .
Tout est donc prêt pour la mise au point du compte annuel de finances, lorsque l'exécution du budget touche à son terme. Les éléments de ce compte se dégagent d'eux-mêmes des écritures du Contrôle central.
Deux comptes généraux sont établis, chaque année, par le Contrôleur de l'Empire, l'un provisoire, l'autre définitif. ”

“ Elle recherche, en premier lieu, si la loi a été observée et si l'acte peut valablement engager l'Etat. La Cour s'assure, ensuite, si le chef de comptabilité du ministère a visé le contrat et l'a annoté de la mention de son enregistrement. Mais elle n'a à s'occuper ni de la disponibilité du crédit, ni de la régularité de l'imputation.
(1) Il existe, en outre, à la Direction générale de la comptabilité publique, un registre sur lequel sont relevées successivement les dépenses engagées par la loi du budget ou par des lois spéciales. ”

“ On va donc décrire, à grands traits, la théorie du contrôle, ses organes essentiels et les conditions indispensables de son fonctionnement.
La misé en oeuvre du contrôle des finances présente, d'un pays à l'autre, des divergences notables, qui tiennent à l'état social et politique de chaque peuple. Comme le budget dont il est le corollaire, le contrôle porte l'empreinte des institutions politiques des différents pays. ”

“ Et, s'il y a si peu de chance de « reconnaître la vérité « en la plus facile fonction des finances, qui est la recette, -« comment pourra-t-on pénétrer jusqu'au fond de la dépense, « pour voir si elle est vraie ou fausse, après qu'elle a passé « par tant de mains différentes et sous l'autorité de plusieurs « ordonnateurs?... Que si, pour vérifier leurs acquits (des « payeurs) , on se veut régler sur les états par estimation, vous « les trouveriez ne monter qu'à 20 ou 22 millions, et, par les « états au vrai, ils se montent à 30, même à 40 millions de « livres ». ”

“ LE CONTROLE DES COMPTABLES 499
entre les percepteurs des contributions directes, les receveurs particuliers des finances et les trésoriers payeurs généraux.
Chargés d'assurer la rentrée de l'impôt direct et d'autres produits accessoires dont l'énumération serait sans intérêt, les percepteurs participent au payement des dépenses publiques. Malgré ce double caractère de receveurs et de payeurs, ils n'ont pas à soumettre leur gestion d'agents de l'Etat au jugement de la Cour des comptes. Leur responsabilité s'absorbe
s'absorbe celle du receveur particulier d'arrondissement. ”

“ Les inspecteurs des finances ne peuvent exiger des comptables la communication des livres relatifs à leurs affaires personnelles et privées qu'en cas de déficit ou détournement de deniers publics, ou en vertu d'un ordre ou d'une autorisation spéciale du ministre. ”

“ Mais si l'investigation des finances publiques exige une action constante et ininterrompue pour tout ce qui se rapporte à la recherche de la richesse publique, cette action doit être soumise à une forte et étroite surveillance, qui en garantisse la correction et oblige les investigateurs à veiller pour les intérêts qui leur sont confiés, intérêts qui ne se limitent pas à ceux du Trésor et qui sont aussi bien ceux des contribuables. ”

“ Ce contrôle ne s'analyse pas en une simple vérification de comptes ; il se traduit par un véritable jugement. Les comptables interviennent, à deux titres différents, dans la gestion des deniers de l'Etat. Ils opèrent la recette des impôts et des. revenus publics de toute nature ; ils effectuent, d'autre part, le payement des dépenses publiques ; enfin, ils sont responsables pécuniairement des opérations qu'ils ont faites. Si le comptable a perçu moins qu'il ne doit, il sera « forcé en recette » ; s'il a payé irrégulièrement une dépense,il sera déclaré en débet. ”

“ C'est au Ministre des finances lui-même que doit appartenir le droit de proposer le décret qui institue le contrôleur. Nous irions plus loin ; nous voudrions voir exclusivement recruter les chefs de contrôle, parmi des agents administratifs qui, par leur origine, leur hiérarchie spéciale et leurs traditions professionnelles, sont tout particulièrement qualifiés pour prendre en main la surveillance des engagements de dépenses et assurer le respect du budget : nous voulons parler des inspecteurs des finances. ”