Service administratif

“ Tout service qui fonctionne, à raison de la fixité relative du personnel, et des traditions particulières d'administration qui se créent, a une tendance à se comporter comme un organisme distinct. On s'habitue vite à lui concéder une sorte de personnalité. Les différents ministères semblent avoir une vie propre; même des services ou administrations qui dépendent d'un même ministère; ainsi en est-il de l'administration des contributions directes, de celle de l'enregis- trement et des domaines, etc. ”

“ Art. 8. Le service extraordinaire se compose de ceux qui auront été appelés par nous à en faire partie comme conseillers d'Etat ou maîtres des requêtes. Les membres du conseil d'Etat en service extraordinaire ne pourront prendre part aux travaux et délibérations, qu'autant qu'ils y seront autorisés par ordonnance royale, dans les limites établies par les deux articles suivants. ”

“ Ainsi les conseils généraux, outre qu'ils exercent les droits du département par leurs décisions, défendent les intérêts du même département dans les matières où il n'a pas de droits reconnus.
C'est-à-dire que la personnalité administrative est aussi riche, aussi complexe, que la personnalité humaine.
64. III. Les services publics. — Un service public est une organisation créée par une personne administrative en vue de la satisfaction d'un besoin collectif. — Cette organisation se compose en général de trois éléments : des moyens matériels, bâtiments, mobilier, etc. ”

“ Le droit administratif peut encore être envisagé relativement aux divers services publics auxquels s'applique la mission confiera l'administration. Ici elle considère surtout la matière : en effet, elle voit
les citoyens dans leur participation aux charges et aux jouissances communes.
Nous avons à examiner : 1° La nature des fonctions administratives, et nous verrons l'administration dans son ensemble ; nous reconnaîtrons le but de sa mission ; 2° L'organisation administrative, ou la hiérarchie des fonctionnaires qui participent aux divers services ”

“ L'autorité administrative, soit par des règlements généraux, soit par des actes qui n'ont qu'une application particulière, soit par des contrats et des marchés, pourvoit à tous les services publics, à tout ce qu'exigent la défense extérieure de l'Etat, l'administration économique de sa fortune, la police préventive, l'intérêt de l'agriculture , du commerce, de l'industrie, etc., etc. ”

“ Conseils. 76. Si l’action administrative est prompte et énergique, parce qu’elle est concentrée entre les mains d’un seul, elle n’est éclairée que parce que, à chaque degré de la hiérarchie, le fonctionnaire est entouré d’un conseil dont les discussions l’éclairent, et qui lui fournit les éléments de ses décisions.
En général, l’agent administratif est libre de consulter ou de ne pas consulter le conseil ou les conseils qui lui sont adjoints ; mais souvent les lois ou les règlements lui prescrivent de les entendre. ”

“ J'appelle services facultatifs de l'État, ceux par lesquels l'administration supplée à l'initiative privée inexistante ou insuffisante.
Quelques-uns d'entre eux ont pris, dans le cours du XIXe siècle, un développement si considérable, ils occupent dans le mécanisme de la vie moderne une place si large, que leur utilité, en tant que services publics, n'est plus contestée que par de rares intransigeants. ”

“ En principe, chaque administration a pour objet de diriger, en vue de l’intérêt de tous, les grands services publics : état civil, finances, police, justice, armée, enseignements, travaux publics, commerce, postes, transports, agriculture, etc., etc. ”

“ L'État exerce la fonction administrative toutesles fois qu'il accomplit un acte-condition ou un acte subjectif ou quand ses agents procèdent, pour assurer le fonctionnement d'un service public, à l'accomplissement d'actes purement matériels. ”

“ Les ministres ont le commandement de tous les fonctionnaires de leur département. C'est ainsi que par l'organe des agents de l'administration centrale qui sont comme leurs secrétaires, chacun pour sa spécialité, ils commandent à tous les agents départementaux. Correspondance, instructions, circulaires sont les moyens par lesquels ils assurent le bon fonctionnement de l'appareil administratif.
A l'égard des particuliers, les ministres ont plein pouvoir pour réformer les actes de leurs subordonnés. C'est devant eux que se porte le recours par voie hiérarchique. ”

“ L’autorité exercée par l’administration lui est déléguée, soit d’une manière générale par le fait de son institution, soit d’une manière particulière par une loi spéciale. Il est des lois qui règlent tous les détails et n’attribuent à l’administration que l’exécution pure et simple de ses prescriptions ; il en est d’autres qui posent seulement les principes, et confient à l’administration le soin de faire les règlements nécessaires pour leur application ; d’autres enfin, et le nombre en est grand, se bornent à la charger d’un service public, en lui laissant toute latitude pour l’exécution. ”

“ La justice, la police, la défense militaire sont des services essentiels de l'Etat. C'est également à l'Administration publique qu'incombe exclusivement la gestion du domaine national, qu'il s'agisse du domaine public (routes et chemins, rivages, ports, fleuves et rivières, etc.) , ou du domaine privé des établissements publics (édifices publics, forêts domaniales, biens communaux etc.) ”

“ Les établissements publics sont créés en vue de services publics, dont le législateur a jugé nécessaire de confier la gestion à des autorités spéciales ayant une compétence particulière,-et qu'il a dotés de la.personnalité civile. ”

“ Les ministères ainsi créés aux dépens de celui de l'intérieur ont été ceux de la police, de l'agriculture, du commerce et des manufactures, des travaux publics , de l'instruction publique et des cultes. ”

“ Il a pour but de faire connaître aux hommes qui - se destinent à la carrière administrative les devoirs que l'administration impose, les écueils qu'elle rencontre, les conditions auxquelles on devient un administrateur.
Au moment où les Chambres et la presse agitent la question d'un noviciat administratif, et demandent des conditions d'aptitude et d'avancement dans les fonctions publiques, au moment où le Pouvoir songe à créer des chaires d'administration pratique, il nous a paru opportun de publier un ouvrage qui pourrait servir de programme aux divers cours de ce genre. ”

“ Quelle que soit la forme extérieure donnée à l'organisation administrative, ce qui est général pour tous les peuples, c'est que l'administration est un élément du pouvoir exécutif, et que sa mission consiste à pourvoir à l'exécution des lois, à la sûreté de l'État, au maintien de l'ordre public et à la satisfaction, en un mot, de tous les besoins de la société, de tous les intérêts généraux. ”

“ Le principe sur lequel, depuis l'an VIII, repose toute l'administration active, est l'unité de fonctionnaires. Pour chaque branche des services publics, à chaque degré de la hiérarchie administrative, un seul agent centralise la direction et la responsabilité.
123. Parmi les agents, les uns, véritables fonctionnaires, ont caractère et autorité vis-à-vis de toutes personnes, sont officiellement connus du public et lui servent d'intermédiaire obligé avec le pouvoir exécutif : ce sont les agents directs. ”

“ Voilà donc la réglementation des services concédés soumise au régime du droit commun des Services Publics ; l'Administration et le concessionnaire étaient à l'origine considérés comme deux parties égales devant le contrat : le rôle de l'Administration grandit tandis que l'autonomie du concessionnaire décline. Nous sommes nettement orientés dans la voie de l'intégration du service concédé dans l'institution administrative. ”

“ Il résulte notamment du second texte reproduit, que ce grand corps est investi de cinq espèces d'attributions : attributions de l'ordre législatif; de l'ordre administratif et contentieux; de l'ordre réglementaire; de haute police; et attributions consultatives générales en matière d'administration.
Le conseil d'Etat est chargé, sous la direction de l'Empereur, de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière d'administration (Constitution, art. 50) . ”

“ Organiser ou diviser le travail administratif, de manière, à ce que chaque partie des services publics, dont la bonne exécution nécessite, de la part des employés ou fonctionnaires, une initiative ou des combinaisons plus ou moins importantes, depuis le surnuméraire jusqu'au directeur général, fît l'objet d'une-spécialité ”

“ Les moyens curatifs, le personnel nécessaire, la disposition spéciale des localités peuvent plus facilement y être obtenus; et les soins d'une bonne administration, d'une gestion économique concourent avec les enseignements de l'art pour les conseiller Votre commission a donc maintenu la faculté pour les départements de traiter avec des établissements publics ou privés, sans être obligés d'en élever à leurs frais. ”

“ Le ministre des Finances, pour le domaine de l'État, le préfet, pour les biens appartenant au département, le maire, pour ceux de la commune, la commission administrative des hospices, pour le patrimoine hospitalier, peuvent de même moyennant l'observation des formalités légales, consentir à l'aliénation des biens confiés à leur garde. ”

“ Les matières contentieuses dont la connaissance appartient aux conseils de préfecture sont très-nombreuses et très-diverses. Pour en omettre le moins possible, nous rattacherons la compétence de ces conseils aux grandes divisions suivantes : les contributions, les travaux publics, la voirie, les associations syndicales, le domaine national, les établissements dangereux, insalubres ou incommodes, les servitudes militaires, les marchés de fournitures, les mines, l'administration communale, la comptabilité publique, les élections. ”

“ Au-dessus des éléments fragmentaires que nous avons recueillis, une idée fondamentale se dégage : c'est la prédominance sur les rapports du concessionnaire avec l'Administration et le public de l'institution objective du Service. L'exécution, la réglementation du Service, répondent à la nécessité d'assurer la satisfaction la plus rapide et la plus complète des besoins du public ; les volontés particulières doivent se plier devant les nécessités supérieures du Service. ”

“ L'organisation de ces divers peuples constitue, dans chaque partie de l'administiation de la ville, un service particulier. Cette administration comprend donc le service des travaux publics, le service des octrois, le service municipal, etc. Chaque service est formé d'une suite d'emplois, depuis celui qu'exerce le manouvrier, jusqu'à celui qu'occupe le chef le plus élevé. ”

“ Il est aisé de comprendre combien, en présence de tant de capacités diverses qui représentent toutes les branches du service public, la discussion est complète, rapide et éclairée. Aucun renseignement inexact ne peut avoir cours, aucun intérêt d'administration n'est privé d'organe, et si, par quelque cause que ce soit, une erreur vient à prévaloir, on peut être certain qu'elle ne sera ni grave ni dangereuse. ”

“ Administration centrale. — Les ministres sont aidés dans l'exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires qui, s'ils n'ont pas un pouvoir propre de décision, ont cependant une importance relative considérable. Leur travail s'applique, en effet, à une foule innombrable d'actes, auxquels il ne manque le plus souvent, en sortant de leurs mains, que la signature du ministre, qui est appelé finalement à statuer. Ces auxiliaires chargés de préparer les actes de l'autorité administrative, ce sont les employés. ”

“ Ils organisent et assurent le fonctionnement des divers services publics, recueillent les recettes et font les dépenses relatives à ces services,, accomplissent les actes de gestion que réclame le soin des intérêts collectifs qui leur sont confiés et prennent enfin les mesures de police et de prévoyance nécessaires au maintien de l'ordre dans l'étendue du ressort qui leur est désigné. L'accomplissement de cette mission demande de l'initiative et de la promptitude, et entraîne une certaine responsabilité ; c'est pourquoi on la confie, généralement, à un agent unique. ”

“ Dans la fonction publique, c'est ordinairement à la collectivité qu'est rendu le service qu'implique l'accomplissement des actes exigés par la fonction ; c'est l'intérêt général qui doit profiter surtout, d'une manière directe ou indirecte, de l'activité déployée par ceux qui exercent la fonction publique ”

“ Les attributions administratives du conseil d'État sont très étendues; elles dérivent des lois et des règlements qui régissent les divers services publics; elles s'appliquent même quelquefois à des intérêts privés. ”

“ « L'administré est simplement placé par la loi, vis-à-vis de l'Administration, dans une certaine situation, ou jouit d'un certain statut, qui lui permettent de bénéficier des Services Publics organisés, ou de profiter des décisions rendues »1. Soit le service de l'Assistance, par exemple : les lois et les règlements fixent objectivement les conditions auxquelles sera subordonné son bénéfice et les droits de ses bénéficiaires ; le statut de l'indigent est une situation réglementaire définie unilatéralement et toujours modifiable 2. ”

“ Les services publics qui pourvoient aux intérêts régionaux ou locaux ne sont pas d'ailleurs indépendants même dans la sphère légale où leur activité se meut; la plupart de leurs actes sont soumis au contrôle des autorités centrales ; enfin, un contrôle de semblable nature est attribué aux autorités centrale, régionale ou locale, simultanément ou séparément, sur l'administration des établissements publics. ”