Décision ministérielle

“ Toute promotion qui aurait un résultat contraire, qui imposerait à la pairie des choix que libre elle n'eût pas faits, serait une mesure funeste, une atteinte grave portée à la durée de notre constitution, un acte engageant dans l'avenir, plus qu'on ne le saurait exactement prévoir, la responsabilité ministérielle. ”

“ Qu’on disserte tant qu’on voudra sur la manière dont ce gouvernement peut se former, sur les termes dans lesquels la responsabilité ministérielle est reconnue, c’est la force des choses qui se charge d’interpréter les textes et d’y suppléer quelquefois. ”

“ Ce commentaire, tout à la fois profond et ingénieux, fait connaître la marche ministérielle quand le ministère a suivi la charte, quand il s'en est écarté, quand il s'est abandonné au système de bascule, quand il a protégé un parti, quand il l'a abandonné pour en favoriser un autre, enfin notre position à la fin de la dernière session, nos espérances et nos craintes. Les travaux des chambres législatives sont analysés avec la plus rigoureuse exactitude. ”

“ En d'autres termes, le Chef de l'État, dans l'hypothèse de la responsabilité ministérielle, est toujours primé, ou par son ministère uni au Pouvoir législatif, ou, avec son ministère, par l'opposition du Pouvoir législatif; et, par conséquent, c'est bien toujours au fond l'oligarchie parlementaire, ou à
tout le moins, et, si l'on se paie des apparences, l'oligarchie ministérielle. ”

“ Supposez un ministère en possession d’une majorité, non pas faible, disputée, composée à grands efforts d’ambitions séduites ou de cœurs défaillans, mais convaincue, décidée, sympathique, comme le comporte le gouvernement parlementaire dans son état normal, et voyez à quoi se réduit la garantie de la responsabilité ministérielle, appliquée aux intérêts secondaires. Une pensée politique dominante absorbe toutes les autres questions et ne laisse plus de place à aucune contradiction de détail. ”

“ Les arrêtés généraux de police, émanés des préfets, subissent presque toujours, avant mise à exécution, le contrôle du ministre compétent, et nous ne faisons nulle difficulté de reconnaître que, dans les dix dernières années du second empire, la jurisprudence ministérielle, s'inspirant des traditions déjà anciennes du Conseil d'État, se montrait fort libérale. ”

“ Chaque ministre juge, en appel, les recours formés devant lui contre les décisions contentieuses des préfets, dans tous les cas où ces recours doivent ou peuvent lui être soumis, avant d'aboutir au conseil d'Etat.
611. Chaque ministre doit être directement saisi de toutes les contestations se référant au service administratif dont il est le chef, et qu'aucun texte ne lui a expressément retirées. Dans certains cas. la juridiction ministérielle résulte formellement des lois et des règlements. ”

“ Il n'est pas besoin de loi écrite pour qu'un ministère présent, ou, si l'on veut, représenté dans une Chambre, perde l'envie d'y rester à partir du jour où il y est froidement reçu. Que chacun en juge par soi-même. Quel est l'homme du monde qui, pour se retirer d'un salon, attend qu'on le mette à la porte? Voilà en deux mots toute la responsabilité ministérielle, la seule véritable et indispensable aux affaires, et celle-là n'était pas plus écrite dans la Charte qu'elle n'est écrite dans la Constitution actuelle. ”

“ Les ministres sont aidés dans l'exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires qui, si haut placés que soient quelques-uns d'entre eux, n'ont aucun pouvoir propre de décision; ils forment, dans chaque ministère, des divisions, des sections, des bureaux entre lesquels sont réparties les affaires ; aux termes de l'article 7 de la loi du 23 juillet 1843, cette organisation intérieure, qui était antérieurement réglée par décisions ministérielles, ne peut plus l'être que par un acte du chef de l'Etat. ”

“ Le principal moyen d'action des assemblées sur le gouvernement se trouve dans la responsabilité ministérielle, c'est-à-dire dans la responsabilité des ministres, dont nous venons de parler au point de vue de leur mise en contact avec les assemblées législatives. ”

“ Pour la politique, pour l'administration elle- même, dans l'exercice des pouvoirs discrétionnaires, qui, selon nous, la constituent seuls, la responsabilité ministérielle est le complément et la raison dernière du gouvernement représentatif. Par la responsabilité politique, les chambres font prévaloir leurs doctrines ; elles ne soutiennent un ministre qu'autant qu'il s'y dévoue : admirable système tant qu'il n'attribue à la responsabilité que des objets dignes de la mettre en jeu. ”

“ Or, il n'y a aucune responsabilité possible si le ministre n'a pas le pouvoir de les changer.
Aussi, qu'a fait le préopinant? Il a écarté la responsabilité du ministre; il vous a dit: «Vous n'avez pas besoin de la responsabilité ministérielle, vous avez ici d'autres garanties. Que voulez-vous? Que les affaires soient bien faites; eh bien! vous avez dans les institutions universitaires, dans la juridiction du conseil, dans les formes légales, des garanties suffisantes.» ”

“ « On est séditieux encore, dit le même magistrat, lorsque l'on attaque le ministère ou l'un des ministres individuellement, à l'égard de ces actes suprêmes qui, revêtus de la sanction royale, sont confiés pour leur exécution au ministre qui, dans ce cas, semble le délégué spécial de l'autorité souveraine. » Cette opinion est déjà réfutée.
Mais, avec cette doctrine, que devient la responsabilité ministérielle? ”

“ Qu'on ne s'y trompe pas , jamais une mauvaise administration ne se soutient au pouvoir sans fausser plus ou moins les institutions du pays qu'elle dirige. L'histoire du ministère actuel sera celle de la décadence de la pairie, de l'autorité ministérielle, et même, nous le craignons, de l'autorité royale, qu'il a voulu affranchir de tout contrôle. ”

“ Quels textes réglementent la procédure par laquelle il s'exerce? De même, de nos jours, la responsabilité parlementaire des ministres a été inscrilc dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875, mais elle ne s'y trouve exprimée qu'avec une précision apparente. Il reste que beaucoup de règles n'ont aucune détermination légale. Et pourtant, « la responsabilité ministérielle est la pièce essentielle de notre système de gouvernement (1) ». ”

“ Ils sont réunis dans un cabinet, ils ne forment pas un ministère, et comment veulent-ils que le pays ait quelque confiance quand ils se défient eux-mêmes les uns des autres, toujours prêts à jeter à la mer une partie de la cargaison ministérielle ? Que quelques-uns de nos ministres puissent entrer dans une combinaison nouvelle, c’est possible, quoique ce ne soit pas désirable, même pour ceux qui pourraient céder à la tentation. ”

“ Et les ministres eux-mêmes, par suite de leurs rapports nécessaires avec elles, se trouveraient dans la nécessité d’obtenir leur confiance pour gouverner, ou de se retirer si on la leur refusait. La responsabilité ministérielle est une pratique pouvant s’introduire et exister indépendamment de tout texte constitutionnel. Au contraire, le maintien du § 1er s’impose parce qu’il est une des cinq bases votées par le peuple auxquelles il n’est possible de toucher que par plébiscite. ”

“ Cette responsabilité ministérielle, dont on fait tant de bruit, est collective ou personnelle. Comme collective, elle n'existe pas, cela est bien
— 84 — entendu, dans notre état de choses actuel; mais, comme personnelle, elle est pleine et entière. Chaque ministre est responsable pour sa gestion, pour le mode d'accomplissement du mandat qui lui a été confié. Le conseil d'État, ce corps dont le rôle dans la marche du gouvernement est si peu connu du public, infirme ses décisions et pourra même annuler au contentieux tel décret qu'il aura soumis à la signature de l'Empereur. ”

“ Et où appellerait-on d'une ordonnance ministérielle? au conseil d' Etat. Mais, le conseil d'Etat ne doit juger qu'en matière contentieuse et non en matière civile: c'est devant les tribunaux qu'il faut aller, et la loi seule peut en ouvrir les portes.
On pourrait prendre les ministres à partie? Oublie-t-on qu'il faudrait en obtenir l'autorisation du conseil d'Etat ? que les membres du conseil d'Etat sont amovibles et dans la dépendance des ministres ? C'est parcourir le cercle vicieux. ”

“ Il va sans dire que le gouvernement exerce ce pouvoir réglementaire sous le contrôle des chambres et la sanction de la responsabilité ministérielle. Contre de pareils règlements le recours pour excès de pouvoir et l'exception d'illégalité sont incontestablement recevables. S'ils sont recevables à l'égard des règlements d'administration publique (cf. supra, n° 3) , a fortiori
sont-ils recevables à l'égard des règlements faits spontanément par le chef de l'Etat pour compléter une loi. ”

“ De condenser plus fortement l'action et la responsabilité du pouvoir exécutif ;
De concilier la stabilité gouvernementale et l'instabilité ministérielle ; de faciliter l'exercice de la prérogative royale et le jeu des majorités parlementaires ;
De combiner dans une juste mesure le principe de la fixité indispensable à l'exercice,de certaines fonctions, et celui de la mobilité imposée à d'autres par la fiction constitutionnelle de l'infaillibilité royale.
Présentement, chaque cabinet qui se forme use trois ou quatre hommes éminents, là où il suffirait d'en employer un seul ”

“ L'article 52 de la constitution de l'an VIII se borne à énoncer qu'un conseil d'Etat sera chargé de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. L'art. 11 du règlement du 5 nivôse an VIII porte que le conseil d'Etat prononce sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. Ces expressions résoudre, décision, indiquent suffisamment que ce qui a été retiré aux ministres pour être attribué au conseil d'Etat, c'est seulement la décision souveraine et en dernier ressort des matières contentieuses administratives. ”

“ Mais l'institution ministérielle a subi une des conséquences du Gouvernement représentatif.
Il n'entre point dans le cadre de ce travail d'examiner . la question de savoir si un bu plusieurs ministres doivent se retirer devant l'opinion émise par quelques citoyens, ou si, les Chambres étant les mandataires du peuple, ont seules qualité pour vérifier l'administration du pouvoir exécutif et émettre leur opinion sur le cabinet entier ou sur quelques administrations en particulier. ”

“ Que chaque ministère soit bien organisé une fois pour toutes ; que la question d'avancement soit réglée par une loi; qu'un ministre en entrant au pouvoir soit obligé de laisser sa coterie à la porte, et ne puisse plus s'occuper que des affaires de son pays. ”

“ Si vous parvenez au conseil d'État, il vous dira qu'il est incompétent, qu'il s'agit d'une question de responsabilité ministérielle dont il n'a point à connaître. D'ailleurs, qu'est-ce que le conseil d'Etat? un bureau consultatif qui dépend enrtièremeut du ministre , une espèce de palliatif, — et les palliatifs ne remédient à rien , - qui dissimule quelque peu la portion de despotisme laissée aux mains du pouvoir exécutif.
Il s'agit donc d'une question de responsabilité : mais comment attaquer, comment saisir la responsabilité? ”

“ Si le ministère avoit consenti, pour son repos comme pour celui de la France, à suivre le principe constitutionnel, à marcher avec la majorité, jamais travaux politiques plus importants et plus brillants à la fois n’auroient consolé un peuple après tant de folies et d’erreurs.
Les projets de loi des ministres furent de grands actes d’administration : mieux dirigés, ils auroient passé sans difficulté. ”

“ Si la justice administrative n'est, comme vous le dites, qu'un mode de l'administration , pourquoi retenez-vous au Conseil d'Etat les appels des arrêtés de conseils de préfecture, qualifiés par vous de jugemens, tandis que vous-renvoyez aux ministres compétens les appels des arrêtés des préfets, pris dans les bornes de leurs attributions, c'est-à-dire, comme vous l'exprimez, en matière purement administrative ? Ne tombez-vous pas en contradiction avec vous-mêmes? ”

“ Il est arrivé souvent au chef du Gouvernement, d'annuler un acte ministériel sur l'avis du conseil d'Etat; la chose peut arriver, et arrive encore aujourd'hui. Les Ministres n'étaient responsables qu'envers le chef du Gouvernement; les Ministres actuels le sont envers le Roi, le sont envers les Chambres. Leur responsabilité vous garantit tout; elle vous serait insuffisante, si le conseil d'Etat était inamovible. Ne donnons pas trop d'extention au pouvoir judiciaire. Le pouvoir administratif est aussi une garantie de nos droits, un moyen conservateur de nos intérêts. ”

“ « La Commission a pensé, en effet, que la règle po« sée par sa première rédaction pourrait présenter , « dans la pratique, de graves difficultés, et qu'il était « plus conforme à l'esprit général qui inspire la nou« velle constitution de placer toute la législation rela" tive à la responsabilité ministérielle sous l'empire de « la loi ordinaire. Elle a donc l'honneur de vous de" mander d'adopter l'amendement et de revenir à la « rédaction proposée par le projet du gouvernement. » ”

“ Ils sont seuls dans ce moment contre la nation qu'ils ont pris tant de peine à désabuser. Mais que le ministère soit franchement constitutionnel et toute la Chambre deviendra ministérielle. Puissionsnous voir bientôt cet heureux temps ! quant à moi, ma tâche est finie. Je vous ai fait voir , messieurs les Electeurs ce que c'est qu'un Libéral , un Ultra et un Ministériel, maintenant choisissez.... non nostrûm inter vos tantas componere lites. ”