Circulaire ministérielle

“ Une circulaire du Ministre de l'Intérieur, adressée aux préfets le 10 octobre 1829, résume les principales obligations imposées à l'autorité municipale en cette matière, et une circulaire ministérielle du 6 janvier 1863, prescrit qu'à l'avenir les saltimbanques devront obtenir avant tout une autorisation du préfet du département dans lequel ils sont domiciliés, et que cette autorisation sera donnée sur un carnet contenant 24 pages cotées et paraphées, pages sur lesquelles les maires porteront leur visa. ”

“ Ce commentaire, tout à la fois profond et ingénieux, fait connaître la marche ministérielle quand le ministère a suivi la charte, quand il s'en est écarté, quand il s'est abandonné au système de bascule, quand il a protégé un parti, quand il l'a abandonné pour en favoriser un autre, enfin notre position à la fin de la dernière session, nos espérances et nos craintes. Les travaux des chambres législatives sont analysés avec la plus rigoureuse exactitude. ”

“ Les corporations d'officiers ministériels sont puissantes, chacun de leurs membres jouit d'une situation privilégiée. Ceux d'entre eux qui ont une influence électorale n'hésiteront peut-être pas à agir ou faire agir sur le Ministre tenu, par ses hautes responsabilités, par la solidarité ministérielle, par les nécessités du moment, à des ménagements politiques. ”

“ Allons aux faits sans nous arrêter aux apparences ; interrogeons un fonctionnaire quelconque, il nous dira que ce sont les sous-commissions qui règlent presque souverainement les dépenses, et, par les dépenses, l’organisation intérieure des ministères et la marche de l’administration ; que le rapporteur habituel d’une sous-commission fait toujours plier l’autorité ministérielle, et que son patronage est plus précieux et plus puissant que celui du titulaire éphémère d’un portefeuille. ”

“ Depuis lors il n’y a point eu de ministère au sens parlementaire du mot.
Les cabinets n’ont su ni vivre ni mourir. On peut dire que si, dans un sens, on en a changé sans cesse, dans un autre, jamais on n’en a changé. Ce que l’on appelle une crise ministérielle, c’est le plus souvent la sortie par une porte et dans un certain ordre de quelques messieurs, vieux, mûrs ou jeunes, précédés de l’un d’entre eux, et la rentrée par une autre porte et dans un ordre un peu différent de ces mêmes messieurs, jeunes, mûrs ou vieux, sous la conduite d’un autre d’entre eux. ”

“ Car le ministère des Circonlocutions poursuit chaque jour sa morale mécanique, imprimant un mouvement perpétuel à ce tout-puissant rouage gouvernemental, grâce auquel on parvient à ne rien faire, à ne rien laisser faire. Car, dès qu’un fonctionnaire public est assez malavisé pour vouloir faire quelque chose et paraît, grâce à quelque accident incroyable, avoir la moindre chance d’y réussir, le ministère des Circonlocutions ne manque jamais de lui tomber dessus avec une note ou un rapport, ou une circulaire qui extermine du coup l’audacieux employé. ”

“ En d'autres termes, le Chef de l'État, dans l'hypothèse de la responsabilité ministérielle, est toujours primé, ou par son ministère uni au Pouvoir législatif, ou, avec son ministère, par l'opposition du Pouvoir législatif; et, par conséquent, c'est bien toujours au fond l'oligarchie parlementaire, ou à
tout le moins, et, si l'on se paie des apparences, l'oligarchie ministérielle. ”

“ Le principal moyen d'action des assemblées sur le gouvernement se trouve dans la responsabilité ministérielle, c'est-à-dire dans la responsabilité des ministres, dont nous venons de parler au point de vue de leur mise en contact avec les assemblées législatives. ”

“ Nous ne doutons pas que les chefs suprêmes d'une administration, quelle qu'elle soit, ne voient là une infraction aux plus hautes convenances, et n'adressent au fonctionnaire qui se l'est permise une mercuriale méritée.
Toutefois, nous appellerons de tous nos vœux une circulaire qui trancherait tous ces points laissés en litige, et apprendrait à chacun ce qu'il doit et ne doit pas faire. ”

“ Les ministres sont aidés dans l'exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires qui, si haut placés que soient quelques-uns d'entre eux, n'ont aucun pouvoir propre de décision; ils forment, dans chaque ministère, des divisions, des sections, des bureaux, entre lesquels sont réparties les affaires. Aux termes de l'article 7 de la loi du 23 juillet 1843 , cette organisation intérieure, qui était antérieurement réglée par décisions ministérielles, ne peut plus l'être que par un acte du chef de l'État. ”

“ Cette responsabilité ministérielle, dont on fait tant de bruit, est collective ou personnelle. Comme collective, elle n'existe pas, cela est bien
— 84 — entendu, dans notre état de choses actuel; mais, comme personnelle, elle est pleine et entière. Chaque ministre est responsable pour sa gestion, pour le mode d'accomplissement du mandat qui lui a été confié. Le conseil d'État, ce corps dont le rôle dans la marche du gouvernement est si peu connu du public, infirme ses décisions et pourra même annuler au contentieux tel décret qu'il aura soumis à la signature de l'Empereur. ”

“ Concluons donc, qu'un ministère rie devrait être chargé que des grandes opérations relatives à la sûreté de l'état et à sa prospérité , et que tout ce qui est objets de détails , devrait ressortir des directeurs-généraux et des administrations locales ; que si l'on persiste à conserver l'organisation ministérielle actuelle , et qu'il arrive que le peuple fut dans un état de souffrance perpétuelle, s'il était sans commerce, si tout le corps social tombait dans un état de langueur qui nous menacerait d'une décadence prochaine ”

“ La déclaration ministérielle dont M. Charles Dupuy donnera aujourd’hui lecture à la Chambre a pour but de démontrer au pays que rien n’empêche un habile homme de fabriquer un cabinet modéré avec des ministres radicaux, et un ministère homogène avec des élémens qui ne le sont pas. C’est sans malice que nous constatons la chose et que nous souhaitons bonne chance au ministère, renouvelé, non dans ses membres, mais dans son esprit. ”

“ Ce Bureau des Affaires générales serait composé de collaborateurs d'une haute culture qui permettraient au Président du Conseil de prendre des décisions graves, dans un esprit impartial, documenté et assureraient en cas de crise ministérielle la continuité gouvernementale. Il y aurait lieu de prévoir des membres permanents et des membres temporaires. Les premiers empruntés aux différents cadres des grandes administrations publiques, formeraient un personnel bureaucratique stable et assureraient la permanence de la politique. ”

“ Mais l'institution ministérielle a subi une des conséquences du Gouvernement représentatif.
Il n'entre point dans le cadre de ce travail d'examiner . la question de savoir si un bu plusieurs ministres doivent se retirer devant l'opinion émise par quelques citoyens, ou si, les Chambres étant les mandataires du peuple, ont seules qualité pour vérifier l'administration du pouvoir exécutif et émettre leur opinion sur le cabinet entier ou sur quelques administrations en particulier. ”

“ Tout est intéressant dans cette phrase de la circulaire ; mais il faut se borner à l’essentiel. M. Combes invite les préfets, — il ferait mieux de le leur enjoindre, — à puiser leurs renseignemens en premier lieu auprès des fonctionnaires de l’ordre politique. Dans une circulaire ultérieure, il revient à la charge pour dire, — cette fois en assez bons termes, — que les fonctionnaires exclusivement administratifs, et surtout les instituteurs, doivent être rigoureusement tenus à l’écart de ces investigations. ”

“ Ils s'adressent à tous et sont obligatoires pour tous. Les circulaires sont au contraire de simples instructions d'ordre intérieur adressées par un chef d'administration ou de service à certains fonctionnaires placés sous ses ordres et nommément désignés. ”

“ L'office ministériel, en effet, n'est pas un de ces offices où le profit est en quelque sorte fixé à l'avance par la loi et par les limites dans lesquelles la fonction s'exerce, sans que l'officier ou le fonctionnaire puisse augmenter sa clientèle ou ses profits par une activité plus grande, ou les perdre par sa négligence ou son incurie ”

“ L'organisation centrale des divers ministères, destinée à répartir entre les employés les attributions ainsi fixées, avait été réglée jusqu'en 1843 par simples décisions ministérielles. Il en était résulté des changements trop fréquents et trop peu justifiés par les besoins du service. C'est pour remédier à ces abus que l'art. 7 de la loi du 24 juillet 1843 posa en principe, que désormais l'organisation centrale de chaque ministère serait réglée par ordonnance royale. Sous la constitution actuelle, les décrets impériaux remplacent à cet effet les ordonnances royales. ”

“ Qu'on suppose, en effet, le conseil d'état rayé de la liste des institutions, et il n'est pas un pouvoir qui n'ait à regretter son absence. Sans lui, plus de garantie pour les chambres dans les délégations qu'elles font au pouvoir exécutif, pour la justice dans ses conflits avec l'administration, pour l'administration elle-même dans ses résistances aux empiétements de la politique; plus d'unité dans les services publics; plus de doctrines communes embrassant tous les départements ministériels. Les ministres sont le jouet de l'intrigue quand ils ne sont pas les esclaves des bureaux ”

“ Les ministres, appelés aussi ministres secrétaires d'Etat, sont les chefs des grandes divisions de l'administration publique qui portent le nom de départements ministériels. La répartition des diverses branches de l'administration publique en départements ministériels sous la constitution actuelle, comme sous celle du 28 pluviôse de l'an VIII, est justement placée dans les attributions du pouvoir exécutif. ”

“ Cette définition des attributions administratives des ministres est encore vraie, à condition de la compléter par ces mots : « et de tous autres « actes du pouvoir exécutif ». Chaque ministre, dans son département, est le délégué immédiat et exclusif du chef de l'Etat, au-dessous duquel il forme le second degré hiérarchique de l'administration active; sa sphère d'activité embrasse également tout le pays, avec cette différence qu'elle est restreinte aux services publics composant son département ministériel. ”

“ Ce qui est vrai, c'est que peuvent être et sont souvent délibérées en conseil des ministres, sous la présidence du président de la République, les instructions que chaque ministre adresse verbalement ou par écrit aux fonctionnaires relevant de son département sur les mesures individuelles à prendre en application de telle ou telle loi. ”

“ Ils sont seuls dans ce moment contre la nation qu'ils ont pris tant de peine à désabuser. Mais que le ministère soit franchement constitutionnel et toute la Chambre deviendra ministérielle. Puissionsnous voir bientôt cet heureux temps ! quant à moi, ma tâche est finie. Je vous ai fait voir , messieurs les Electeurs ce que c'est qu'un Libéral , un Ultra et un Ministériel, maintenant choisissez.... non nostrûm inter vos tantas componere lites. ”

“ Si la justice administrative n'est, comme vous le dites, qu'un mode de l'administration , pourquoi retenez-vous au Conseil d'Etat les appels des arrêtés de conseils de préfecture, qualifiés par vous de jugemens, tandis que vous-renvoyez aux ministres compétens les appels des arrêtés des préfets, pris dans les bornes de leurs attributions, c'est-à-dire, comme vous l'exprimez, en matière purement administrative ? Ne tombez-vous pas en contradiction avec vous-mêmes? ”

“ Télégrammes nos 215 et 216. Jeudi 6 aoûtJeudi 6 août Le matin, se réunissent dans mon cabinet MM. Viviani, Doumergue, Messimy, Augagneur, Malvy. Nous nous entretenons, de nouveau, des démarches qu’ont faites auprès de moi MM. Briand et Millerand. Le président du Conseil continue à redouter l’ouverture d’une crise ministérielle qui pourrait se prolonger et se compliquer. Mais le ministre de l’Intérieur, préoccupé d’assurer le ravitaillement de la population civile et l’assistance aux familles des mobilisés, va créer un organisme destiné à contrôler et à étendre les services existants. ”

“ Quant au conseil de cabinet ou des ministres, jusqu’ici même aucune loi ne l’a constitué ou reconnu. La nécessité des affaires a peu à peu amené les choses dans l’état que nous voyons. Le chancelier, le président du conseil, trois secrétaires d’état, les chefs de la trésorerie et un certain nombre de fonctionnaires, tous désignés officiellement pour composer le cabinet, se réunissent habituellement pour délibérer sur les affaires du gouvernement, et forment comme une section permanente du conseil privé, dont ils sont d’ailleurs tous membres. C’est là le ministère. ”

“ Avant 1816, le gouvernement et la jurisprudence avaient déjà reconnu aux officiers ministériels le droit de disposer de la clientèle et de certains éléments accessoires de l'office. Il est naturel de penser, qu'en-leur demandant un supplément de cautionnement, le législateur a confirmé et étendu ces prérogatives. ”

“ De condenser plus fortement l'action et la responsabilité du pouvoir exécutif ;
De concilier la stabilité gouvernementale et l'instabilité ministérielle ; de faciliter l'exercice de la prérogative royale et le jeu des majorités parlementaires ;
De combiner dans une juste mesure le principe de la fixité indispensable à l'exercice,de certaines fonctions, et celui de la mobilité imposée à d'autres par la fiction constitutionnelle de l'infaillibilité royale.
Présentement, chaque cabinet qui se forme use trois ou quatre hommes éminents, là où il suffirait d'en employer un seul ”