Surintendant des Finances

“ Trop de gens, déjà, en France, s’imaginent que le ministre des finances doit être le ministre de la Bourse ; qu’il a pour mission de maintenir ou de relever les cours de la rente ; qu’il doit surveiller, en censeur et en juge, toutes les banques de prêts ou d’émission, tous les citoyens occupés d’affaires de finance, de prêt, de courtage, de spéculation. ”

“ Tout ce qui s'appelle affaires de finances, dit Saint-Simon', taxes, impôts, droits, impositions de toute espèce, nouveaux, augmentation des anciens, régies de toutes les sortes, tout cela est fait par le contrôleur général seul, chez lui, avec un intendant des finances dont la fonction est d'être son commis, quelquefois avec le traitant seul. ”

“ L’administration des postes est englobée dans le ministère des finances, ce qui a fait prendre l’habitude de la considérer comme fiscale avant tout et de vouloir qu’elle produise du revenu; quant à bien servir le commerce, ce n’est que secondaire. Le directeur-général des postes est vis-à-vis du ministre des finances comme un subordonné sans pouvoir propre. ”

“ A l'inverse du budget, qui, par son objet même, est forcément préalable ou antérieur aux faits, le contrôle des finances est, dans son acception restreinte, un acte postérieur, puisque en dernière analyse, il tend à la revision des comptes, à l'appréciation des résultats obtenus et à la détermination des responsabilités. ”

“ C'est surtout lorsqu'il s'agit de vérifier la gestion financière du Gouvernement, de comparer les résultats aux prévisions, de discuter les comptes des ordonnateurs et des comptables, de mettre en jeu les responsabilités encourues, que tout doit se passer au grand jour de la publicité. De là, les prescriptions législatives ou réglementaires édictées, de nos jours, pour porter à la connaissance du public la situation mensuelle des recouvrements, les comptes généraux des finances, les déclarations solennelles et le rapport annuel de la Cour des comptes. ”

“ Les chefs territoriaux de chaque administration financière sont nommés et révoqués par l'empereur. Parmi les autres employés, les lois et les règlements déterminent ceux qui doivent être nommés et révoqués soit par le chef de l'Etat, soit par le ministre des finances, soit par le directeur général, soit par les préfets. Quelle que soit la variété de leur organisation intérieure, toutes les administrations financières ont cela de commun, qu'à leur entrée se trouve placé un surnumérariat fortement constitué et basé sur le principe, ou du concours, ou au moins d'un examen préalable. ”

“ Law, devenu contrôleur général des finances, lui attribua la fonte des monnaies, le bail général des fermes et même la perception des impôts jusque-là recouvrés par les receveurs généraux. Ainsi, toute l'administration financière du royaume tombait aux mains d'une compagnie d'agioteurs qui, sous prétexte de fonder le crédit de l'Etat, ne songeait guère qu'à tromper le public sur l'étendue de ses bénéfices hypothétiques et à spéculer sur sa crédulité.
Grâce à la complicité toute-puissante du régent, la société n'eut pas de peine à donner le change sur la prospérité de son entreprise. ”

“ En somme, comme l'exprime très heureusement une autre constitution républicaine, celle du 24 juin 1793, la Trésorerie nationale « est le point central des recettes et des dépenses « de la République » (2) . Elle englobe le budget, la comptabilité publique, le mouvement des fonds et le contrôle de l'ordonnancement des dépenses. Chargée de soumettre à l'Assemblée les comptes généraux des finances, elle coopère, dans la mesure qui sera indiquée plus loin, à la vérification et à l'apurement des comptabilités individuelles. ”

“ Je n'ai parlé, jusques à présent, que des moyens généraux d'administration dont on doit faire usage en France, pour assurer ou pour rétablir le crédit : mais il est encore une conduite, de la part du chef des finances, dont l'effet fur l'opinion est grand au bout d'un certain tems : cette conduite se développe souvent en silence ; mais elle s'applique, cependant, à une infinité de détails, qui tous ont de l'importance. Le Gouvernement des finances exige continuellement, une prudence, une attention, un discernement, qui souvent échappent aux regards ”

“ La loi de finances qui détermine les voles et moyens de chaque exercice autorise le ministre des finances à créer, pour le service de la trésorerie et les négociations avec la Banque de France, des bons du Trésor portant intérêts et payables à échéances; elle fixe la somme que les bons en circulation ne peuvent excéder. ”

“ C'est au Ministre des finances lui-même que doit appartenir le droit de proposer le décret qui institue le contrôleur. Nous irions plus loin ; nous voudrions voir exclusivement recruter les chefs de contrôle, parmi des agents administratifs qui, par leur origine, leur hiérarchie spéciale et leurs traditions professionnelles, sont tout particulièrement qualifiés pour prendre en main la surveillance des engagements de dépenses et assurer le respect du budget : nous voulons parler des inspecteurs des finances. ”

“ Le compte courant de l'État avec la Banque d'une part, et avec les trésoriers eux-mêmes, évite les transports d'espèces. Tout se règle par un jeu d'écritures.
Contrôle du budget. — Il s'exerce administrativement, juridictionnellement et législativement.
Le contrôle administratif est exercé par les supérieurs hiérarchiques des comptables et des ordonnateurs secondaires, et en outre par les inspecteurs des finances.
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des comptes; il s'applique principalement aux comptables. ”

“ Sans doute, pour les dépenses fixes et permanentes, telles que. le payement des fonctionnaires et agents administratifs, on conçoit que les rôles nominatifs et les états du personnel, constamment tenus à jour dans les bureaux, marquent les limites de ces dépenses et leur servent de régulateur. Mais, cette réserve faite, il nous paraît téméraire de parler ici de crédits, car cette expression évoque l'idée de budget, et nous savons que les finances du Bas-Empire ne comportaient ni budget ni même d'états de prévisions rigoureusement établis. ”

“ L'administration des finances publiques, considérée comme une institution de CRÉDIT , présenterait une force colossale, et toutes les banques particulières viendraient s'y appuyer, et , peu à peu, s'y fondre.— Alors, tout receveur-général deviendrait un puissant chef de banque, chez lequel la plupart des travailleurs , et tous finalement, auraient un crédit. ”

“ « Pour régler les payements, dit-il, on arrête, tous les ans, « au conseil, un état qu'on appelle état du roi ; il contient en « recette et en dépense la totalité des fonds de la taille, et il « règle ce qui doit être payé à chacun sur la totalité de ce recou« vrement. Il est envoyé au bureau des finances, qui en délivre « une expédition entière pour le receveur général, et des « extraits pour chaque receveur des tailles » (1) .
Voilà qui est net. L'état du roi, loin d'être un budget, se réduisait au rôle plus modeste de régulateur des dépenses assignées sur les recettes. ”

“ Il dressera donc chaque année l'état présumé des dépenses de tout genre et le soumettra à l'examen de l'Assemblée générale des sociétaires et à l'approbation du Surintendant. Il ordonnera aussi et fera acquitter dans les limites portées au budget, pour chaque nature de dépenses, celles qui seront nécessaires pour toutes les parties du service ; à cet effet, un de ses membres sera préposé à la signature des ordres de fournitures ou de travail, et des mandats de paiement. Il passera tous les marchés ou actes pour la société. ”

“ Le Ministre des finances, qu'on ne l'oublie pas, a, parmi ses attributions fondamentales, celle de veiller à ce que les crédits législatifs ne soient pas dépassés. Maître absolu du service des payements, il a le devoir de fermer les caisses publiques aux ordonnances émises sans crédit ou au delà des crédits régulièrement alloués. Les payements accomplis au mépris des prescriptions' de la loi budgétaire mettent en jeu sa responsabilité propre. Si les ministres sont responsables des ordonnances qu'ils délivrent, le ministre des finances est responsable, à son tour, des payements qu'il autorise. ”

“ A ce compte-là, l'intrigue et la ruse apparaissaient aux comptables comme la première des vertus professionnelles. Les trésoriers et les traitants qui savaient se concilier la faveur de la Cour n'avaient rien à redouter des chambres de. justice, surtout lorsqu'ils se montraient disposés à « composer », c'est-à-dire à abandonner au souverain une partie de leurs dilapidations.
Pour mettre un frein à ces pratiques scandaleuses, ce n'était pas assez d'améliorer les formes de la comptabilité et de fortifier le contrôle supérieur des finances par la centralisation des services du Trésor. ”

“ Il faut que toutes les recettes soient non - seulement versées, mais perçues par la banque, qui doit elle-même recevoir une organisation en rapport avec la nature et la hauteur de ses fonctions. Tous les revenus de l'Etat doivent donc être versés à la
banque, sur laquelle les divers crédits votés au budget doivent être assignés. ”

“ C'est moi-même qui, en 1878, ai institué une commission dite « des Economies », qui a étudié les réformes à apporter aux divers services, et cette commission, au cours de son travail, a dressé un plan de budget. Ce plan a été suivi depuis, et conformément à l'usage de la presque totalité des Sociétés de crédit, où il n'y a pas de budget de prévision, les dépenses se trouvent soumises chaque mois, en même temps que la situation, d'abord à la commission des finances et ensuite au Conseil qui, après examen, arrête la situation à publier. ”

“ Il convient même, d'ajouter, Monsieur le ministre, que votre département n'aurait jamais besoin du concours des capitalistes qui absorbent des sommes énormes par les bénéfices qu'ils prélèvent dans toutes les situations de services quelconques. Or, les emprunts seraient tout à fait exclus des opérations, et toutes celles-ci ne rouleraient que dans le cercle des attributions spéciales du ministère des finances ”

“ Cette faculté existe de tout tems et dans tous les Trésors publics : elle est nécessaire, indispensable, pour administrer des Finances, pour assurer le recouvrement des recettes et le payement des dépenses.
Tant qu'il y aura des Administrations, leurs Agens, Administrateurs, Caissiers, Garde-magasins, chacun dans l'exercice de ses fonctions, engagera le Gouvernement, lui créera des Dettes, et constituera des Créances sur lui, par une signature au bas d'un Récépissé ou d'un Effet. ”

“ Aux XIVe et XVe siècles, à la tête de la double organisation des finances « ordinaires » et des finances « extraordinaires », on ne trouve point d'autre chef véritable que le roi en personne. Sous sa direction, 4 « trésoriers de France » sont à la tête de l'administration des finances ordinaires et perçoivent les recettes du domaine royal, tandis que 4 « généraux des Finances » sont à la tête des finances extraordinaires et recueillent le produit des
(1) Bibliogr. ”

“ « Tous les « mois, lit-on dans l'article 15 de l'arrêté du 28 pluviôse an « VIII, le directeur du Trésor rendra compte au premier con« sul, en présence du ministre des finances, de l'état de « situation de toutes les caisses de receveurs et de payeurs, « et lui fera connaître la bonne ou la mauvaise gestion des « préposés. » Dans de telles conditions, le Directeur général de la Trésorerie jouait le rôle d'un véritable ministre du Trésor. ”

“ Surveillance générale des finances. — Le contrôle financier de la Chambre des comptes ne se confinait pas dans des attributions purement répressives. Indépendamment de l'examen et du jugement des comptabilités, la Chambre était investie, du moins au début, d'un droit de surveillance générale et permanente sur les comptables de tout ordre et sur les caisses du Trésor.
Nous avons déjà cité les anciennes ordonnances qui autorisaient la Cour à « nommer gens suffisants » aux prévôtés ou aux recettes des bailliages, et de révoquer les comptables reliquataires. ”

“ Office de finance, est celui qui n’a que des fonctions de finance, comme celles des receveurs généraux des finances, des receveurs des tailles, & autres trésoriers, receveurs & payeurs des deniers royaux ou publics. Il y a quelques offices dont les fonctions sont mêlées de justice & de finance, comme ceux des chambres des comptes, cours des aides, bureaux des finances, élections, greniers à sel. ”

“ Centralisés à la Direction générale de la comptabilité publique, ces relevés placent d'une manière permanente, sous les yeux du ministre des finances, la synthèse de tous les faits de nature à exercer une répercussion quelconque sur le budget en cours d'exécution et sur les budgets à venir. Ce ministre est, par là même, en mesure de prévoir les nécessités auxquelles il faudra satisfaire plus ou moins prochainement ; il peut soumettre à une critique plus éclairée et plus sévère les demandes de crédits additionnels. ”

“ Les lois et règlements de l’Empire obligent les Administrations productives de revenus à verser mensuellement au Département des Finances l’intégralité de leurs recettes—Par contre, le Ministère des Finances rembourse aux Départements intéressés, sur ordonnancement du chef supérieur de chaque Département les dépenses qu’ils engagent, dans les limites de leur Budget spécial. ”

“ Le contrôle financier ainsi rétabli dans son unité et fortifié puisque la Cour des Comptes contrôlerait l'engagement et l'ordonnancement des dépenses, il deviendrait facile de suivre au jour le jour la gestion des crédits et de publier périodiquement à l'intention du Ministre des Finances, du Parlement et du public, une situation générale des finances publiques.
Ces idées pourraient être facilement réalisées, l'exemple de certains pays étrangers est là pour .le prouver. Elles ont d'ailleurs été déjà proposées en France et M. Léon Say a insisté sur la nécessité de faire du Ministre des. ”