État contractant

“ Les éléments protecteurs par excellence se trouvent, on l'a montré, dans une répartition des fonctions, dans une hiérarchie des organes qui les exercent, dans un contrôle juridictionnel énergique de tous les actes des pouvoirs et des agents publics et enfin dans une responsabilité fortement sanctionnée de l'Etat et des fonctionnaires.
Si, malgré toutes les garanties qui sont établies dans les pays modernes pour assurer le respect et l'application du droit par l'Etat, il y a violation du droit, on dit, d'après la terminologie de nos Déclarations des droits, qu'il y a oppression. ”

“ Si la contrainte par corps n'était pas au bout de leurs engagements , l'État serait exposé aux plus fâcheuses déceptions; les services seraient menacés de suspension, et les besoins publics les plus urgents, négligés et oubliés , attendraient en vain les ressources destinées à y pourvoir. Mais la loi a pris ses précautions ; elle enchaîne les traitants à leurs marchés ; elle veut qu'en échange des gains considérables dont ils courent la chance, ils donnent comme garantie leur personne, leur liberté , leur patrimoine. ”

“ Surveillance de la constitution et du fonctionnement de la société, contrôle des travaux, contrôle de la situation financière, application des clauses de déchéances et des autres sanctions, exercice des poursuites au criminel, perception des impôts, prélèvement d’une part importante des bénéfices, c’est beaucoup et c’est suffisant. Tous ces droits qu’a l’État souverain seront gênés, paralysés par la présence dans l’administration de l’affaire de représentants de l’État industriel. ”

“ Des garanties nouvelles sont données aux citoyens par la séparation absolue de l'administration et de la justice, l'indépendance et l'inamovibilité des magistrats, la publicité des audiences, la remise au jury de tous les procès politiques ou de presse, la responsabilité personnelle des agents de l'État à raison des dommages causés par leur faute aux citoyens 1. ”

“ Qu'une nation cherche des garanties, qu'un gouvernement lui en donne par une charte, par un serment, par un traité ou par tel autre acte, il n'y a rien là qui ne soit légitime et réel. Mais dans ces occasions on ne stipule pas sur l'existence de la société, mais sur les formes du gouvernement, sur l'organisation politique de l'État. ”

“ Après la guerre, un fait nouveau se produit : c'est le développement considérable de la théorie de l'impré-vision. Le cataclysme économique, né de la guerre, bouleverse profondément les contrats .et rend impossible, dans certains cas, l'exécution des obligations des contractants. Or, quand nous sommes en présence d'un contrat de droit public, l'intérêt général exige que le contractant qui collabore aux services publics, exécute très strictement ses obligations en vue du bon fonctionnement du service. ”

“ R. Cela est arrivé bien des fois, il est vrai ; mais il est un excellent moyen pour prévenir ces sortes d'abus. Ainsi, n'estil pas vrai que pour les choses les plus matérielles, on est dans l'habitude d'exiger des garanties? Pour une simple construction même particulière, on exige un cautionnement ; la moindre fourniture faite à l'Etat requiert les mêmes mesures. Comment se fait-il donc que quand toute une nation se trouve intéressée dans une cause, elle abandonne aussi légèrement ses intérêts au caprice ou aux intérêts personnels d'un seul individu? ”

“ Chacun a son rôle dans ce grand maniement des affaires humaines. Le vôtre vous place quelquefois à une telle hauteur, qu'en consacrant une loi d'ordre public oubliée par l'État, vous lui rappelez les dangers qui s'attachent à l'inexécution des lois. ”

“ Toutes ces dangereuses doctrines, fondées sur des subtilités, et éversives des maximes fondamentales, doivent disparaître devant la sainteté des lois.
Le maintien de l'ordre public dans une société est la loi suprême. Protéger des conventions contre cette loi, ce serait placer des volontés particulières au-dessus de la volonté générale, ce serait dissoudre l'Etat. ”

“ L’on pense et l’on continue de se comporter comme si quelque parcelle des activités humaines pouvait échapper aux lois souveraines de l’ordre moral et comme si, dans l’ordre économique, l’État fût délié de ses obligations de surveillant et de définiteur du droit. ”

“ Tandis que, chez les nations vraiment fortes, toute mesure est réclamée de l’Etat, comme un droit et par les procédés mêmes du droit, il s’est introduit parmi nous une sorte d’humilité administrative qui a fait de nous un peuple de solliciteurs. ”

“ Si des faits accomplis par les simples particuliers nous nous élevons à ceux qui le sont par l'État lui-même, nous voyons qu'ils sont régis par les mêmes principes. Soit qu'ils se réfèrent à des dispositions législatives, ou à des mesures de gouvernement et d'administration prises dans un intérêt général d'ordre et de sûreté publique, ses actes n'ouvrent jamais, en faveur des individus qui se prétendent lésés par eux, aucune action en indemnité ou réparation civile. ”

“ Placé en face d’une administration d’état, l’individu se heurte toujours à une bureaucratie hautaine, plus ou moins irresponsable, à des lois qui dérogent au droit commun, à des juridictions particulières et plus ou moins partiales. ”

“ Français, Rendre la République chère aux citoyens, respectable aux étrangers, formidable aux ennemis, telles sont les obligations que nous avons contractées en acceptant la première magistrature.
Elle sera chère aux citoyens, si les lois, si les actes de l'autorité sont toujours empreints de l'esprit d'ordre, de justice, de modération.
Sans l'ordre, l'administration n'est qu'un chaos ; point de finances, point de crédit public, et avec la fortune de l'État s'écroulent les fortunes particulières. Sans justice, il n'y a que des partis, des oppresseurs et des victimes. ”

“ Les contestations qui surgissent entre un particulier et l'Etat, agissant non comme personne privée, mais comme dépositaire de la puissance publique, composent ce qu'on est convenu d'appeler le contentieux administratif. ”

“ Chose remarquable ! une loi révolutionnaire pousse le respect pour la propriété jusqu'à laisser juger par les tribunaux les difficultés qui peuvent s'élever entre l'État et les engagistes sur une simple estimation; et sous le gouvernement constitutionnel du Roi, ou voudrait que l'administration se fît justice à elle-même dans sa propre cause ! ”

“ « respondances et les personnes, ils ont droit à la pro« tection de tous les gouvernements au service des« quels ils sont employés. Vouloir les retenir, les arrê« ter en chemin, et empêcher en toute manière leur « service, sans avoir de graves motifs, ce serait l'acte « le plus coupable et le plus préjudiciable, non seule« ment pour un grand nombre de personnes privées, « mais pour les intérêts publics de l'État neutre et « ami ». ”

“ Quant à la part possédée par un gouvernement ou ses citoyens dans les fonds publics d'un autre Etat, toutes les autorités modernes s'accordent à reconnaître qu'elle doit être à l'abri de toute atteinte. ”

“ Et l'État, c'est-à-dire le groupe social organisé politiquement, ayant à sa tête une autorité investie d'un pouvoir de coercition et de contrainte, disposant de la force nécessaire pour imposer sa volonté aux individus et briser toute résistance de leur part, l'Etat n'existe que pour assurer ce respect des droits naturels. ”

“ Quant aux conflits, tant que les attributions conférées à l'administration flotteront dans le vague des généralités et d'une évocation arbitraire, tant que le gouvernement sera, comme aujourd'hui, juge et partie dans sa propre cause, on ne saurait trop, dans l'intérêt des citoyens, resserrer l'exercice du droit de revendication. ”

“ Les moyens par lesquels on a cru remédier à ces résistances, tels que les recours au Conseil d'État ou aux ministres, sont impraticables pour le plus grand nombre des citoyens ; ce sont des garanties illusoires du moment où personne, ou à peu près, ne sait ou ne peut s'en servir. ”

“ On peut se borner à rechercher et à punir les offenses faites aux droits des citoyens ou au droit direct de l'État; ou bien, en considérant le citoyen comme un être responsable envers l'État de l'accroissement de ses facultés, qui, par suite commet, en les détruisant ou en les affaiblissant, un vol envers l'État, on peut avoir l'œil toujours ouvert sur les actes dont les conséquences n'atteignent que l'agent luimême. Je rassemble ici tout cela, et par suite je parle en général de toutes les prescriptions de l'État, édictées dans l'intention d'obtenir la sûreté publique. ”

“ Tous ces monopoles, la situation du fonctionnaire, ses pouvoirs, son traitement, sa pension, ses devoirs et ses droits, ne lui sont constitués que dans l'intérêt public. Ils sont le résultat de lois, et ne peuvent exister sans les lois. ”

“ De ces éclaircissemens il résulte en confirmation du chapitre XVI. que l’acte qui institue le Gouvernement n’est point un contract mais une Loi, que les dépositaires de la puissance exécutive ne sont point les maitres du peuple mais ses officiers, qu’il peut les établir & les destituer quand il lui plait, qu’il n’est point question pour eux de contracter mais d’obéir, & qu’en se chargeant des fonctions que l’Etat leur impose ils ne font que remplir leur devoir de Citoyens, sans avoir en aucune sorte le droit de disputer sur les conditions. ”

“ Ce contract primitif qui seul explique d'après les principes du droit, l'origine des sociétés politiques et en l'expliquant, légitime leur éxistence, forme le point de passage de l'état de nature à l'état social; la nécessité d'une garantie exté- rieure des droits l'a impérieusement ordonné, et le commande encore tous les jours, aux individus de l'espèce humaine, et on peut raisonnablement le présumer partout, puisqu'il est d'obli- gation pour les êtres raisonnables et libres. ”

“ Si le gouvernement est informé qu'il se trouve quelque conspiration contre l'état, il peut décerner des mandats d'amener et des mandats d'arrêt contre les personnes qui en sont présumées les auteurs ou les complices ”

“ Ce qu'on ne saurait trop remarquer, à ce propos, c'est que lorsque le gouvernement poursuit les intérêts positifs, permanents et fondamentaux de l'État, il agit par voie d'autorité, il commande, il exerce un pouvoir irrésistible de contrainte, d'appréciation, de délibération et de choix ; les citoyens sont obligés de subordonner leurs intérêts privés aux nécessités qu'il a légalement constatées. ”

“ Les difficultés sont dans la maniere d’ordonner dans le tout ce tout subalterne, de sorte qu’il n’altere point la constitution générale en affermissant la sienne, qu’il distingue toujours sa force particuliere destinée à sa propre conservation de la force publique destinée à la conservation de l’Etat, & qu’en un mot il soit toujours prêt à sacrifier le Gouvernement au peuple & non le peuple au Gouvernement. ”

“ Tout fonctionnaire public, agent ou préposé du Gouvernement, de quelque état et grade qu'il soit, qui aurait requis ou ordonné, fait requérir ou ordonner, l'action ou l'emploi de la force publique contre l'exécution d'une loi ou la perception d'une contribution légale ou contre l'exécution d'un ordre émané de l'autorité légitime, ou qui aurait ordonné ou fait quelque acte arbitraire ou attentatoire, soit à la liberté individuelle, soit aux droits civiques d'un ou plusieurs citoyens, soit à la constitution, devrait être puni ”

“ Pour les mêmes motifs, le pouvoir.d'exercer l'autorité administrative implique le pouvoir de donner des ordres susceptibles d'entraîner des dommages, sans que l'État ait plus à en répondre qu'il ne répond des conséquences d'arrêts injustes ou de lois iniques.
L'administration, dans la sphère de son activité, n'est pas moins souveraine que la justice dans les limites de sa compétence. ”

“ Autant de mots vides de sens, et de plus dangereux, car de l'acte de puissance publique à l'acte de gouvernement échappant à tout recours, il n'y a pas loin, et du régime de puissance publique au régime dictatorial et tyrannique, il n'y a qu'un pas.
Mais si nous nions la puissance publique, comment expliquer que l'acte individuel d'un agent s'impose légitimement à nous ? Par la théorie de l'acte juridique 1. L'acte de l'agent produit un effet de droit, comme tout acte de volonté individuelle, unilatéral ou contractuel, qui réunit les conditions de l'acte juridique. ”

“ Il est aussi hors de propos d'invoquer ici l'irresponsabilité dont l'État se couvrira — ou, pour parler plus correctement, dont le législateur couvrira l'administration. Rien n'autorise à penser qu'il en doive être ainsi. La responsabilité de l'État est mise en jeu en maintes occasions; voit-on que nos législateurs aient une indulgence anormale à l'égard de l'administration? ”

“ Dans les Etats où différentes lois civiles coexistent dans un même Etat, les questions relatives à l'état et à la capacité des personnes seront décidées selon le droit intérieur de l'Etat auquel il appartient. ”

“ Le citoyen se plaignaitil d'un excès de pouvoir, ou d'une arrestation arbitraire, ou de voies de fait et injures, commis envers lui par des fonctionnaires publics, le gouvernement couvrait les délits, les prévarications, les concussions de ses agens, du bouclier de la garantie constitutionnelle; avec le pouvoir de mal faire il leur avait accordé l'impunité du mal fait. ”

“ Dans ce système organisé pour l'action, système qui recevrait son impulsion de l'empereur, le ministre d'État remplit la fonction de contrôleur général de l'intérêt public ; il prend et tient exactement note des abus à détruire, des fautes à réparer, qu'ont révélés les débats du Corps législatif et les articles de journaux; il veille à ce que ces abus disparaissent et à ce que ces fautes ne se renouvellent plus. ”

“ Par la fonction législative, l'Etat formule le droit objectif ou règle de droit; il fait la loi qui s'impose à tous, aux gouvernants et aux gouvernés, parce qu'elle est l'expression du droit objectif qui, on l'a vu, oblige tous les membres de la collectivité, gouvernants et gouvernés. Par la fonction juridictionnelle, l'Etat statue sur la violation du droit objectif ou sur les contestations relatives à l'existence ou à l'étendue d'une situation juridique subjective; il ordonne la réparation, la répression ou l'annulation suivant les cas, quand il y a eu violation du droit objectif ”

“ Ce régime entraîne logiquement cette conséquence, en effet, de faire restreindre entre les particuliers ce que l'on peut appeler les rapports d'autorité dans lesquels un individu impose sa volonté aux autres malgré eux, au profit des rapports contractuels ou d'égalité dans lesquels les volontés doivent s'accorder pour faire la loi personnelle qui régira les intéressés. ”