Autorisation administrative

“ La décision du conseil de préfecture doit être rendue dans le délai de deux mois, à dater du dépôt du mémoire (art. 125) .
358. Recours contre le refus d'autorisation. — Toute décision du conseil de préfecture portant refus d'autorisation doit être motivée. — La commune, la section de commune ou le contribuable auquel l'autorisation a été refusée, peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat. — Le pourvoi est introduit et jugé en la forme administrative. Il doit, à peine de déchéance, être formé dans le délai de deux mois à dater de la notification de l'arrêté du conseil de préfecture. ”

“ L'autorité administrative est seule compétente toutes les fois qu'il s'agit d'apprécier ou d'interpréter un acte administratif, tel que le décret ou la décision du conseil général prononçant des réunions ou distractions de commune 4, ou le décret portant autorisation d'accepter la libéralité faite en faveur d'un hameau. ”

“ Il résulte cependant des pièces soumises au conseil de préfecture et notamment de... que... Aussi la commune croit-elle être en droit de déférer au Conseil d'Etat l'arrêté sus-énoncé et de démander l'autorisation qui lui a été indûment refusée.
Production : 1° l'arrêté attaqué, 2° la délibération municipale au* torisant le pourvoi, 3°... (les autres pièces utiles) .
N° 660. — Mémoire au ministre à. fin d'appel comme d'abus.
A Mr le ministre de l'instruction publique et des cultes,
Le soussigné... (nom, prén., prof.) , demeurant à...
A l'honneur d'exposer ce qui suit:. ”

“ Les sociétés qui les établissent, considérées comme des associations formées dans un but d'instruction, sont seulement tenues de présenter leurs statuts et leurs catalogues aux préfets, et d'obtenir une autorisation, laquelle autorisation est subordonnée à l'accomplissement de certaines formalités. ”

“ Ils peuvent demander au chef de l'État, en son conseil d'État, par l'intermédiaire des ministres, ou aux ministres et directeurs généraux dans certains cas, l'autorisation de mettre en jugement leurs subordonnés, notamment dans l'ordre départemental ou communal, en un mot, local (4) . Ils peuvent, sans autorisation, poursuivre, ou même autoriser sur la demande de particuliers, la mise en jugement de certains autres (5) . ”

“ La concession peut aussi être faite, sur la demande du directeur des domaines, par voie d'adjudication aux enchères. (Art. 10.) Les autorisations sont accordées à titre précaire et révocable, sans indemnité, à la première réquisition de l'administration. Le retrait des autorisations est prononcé par le préfet ou par le ministre des travaux publics, suivant le cas.
(Art. 12.) L'autorisation peut être révoquée, en cas d'inexécution des conditions, sans préjudice, s'il y a lieu, des poursuites pour délits de grande voirie. ”

“ Tout autre est la nature de l'autorisation donnée par l'administration supérieure. Elle constitue un acte de tutelle administrative et se trouve, par suite, soumise au contrôle de l'autorité administrative (V. inf'rà, n. 359) . Nous faisons remarquer que les arrêts de la Cour de cassation de 18S1 et de 1884, que nous avons cités au n. précédent, ne contredisent notre opinion que dans leurs considérants,
car dans leurs dispositifs ils admettent précisément la compétence de l'autorité judiciaire. ”

“ « Qu'enfin , et sur le même objet, l'art. io32 du Code de procédure, et la loi du 28 pluviose an VIII, n'ont eux-mêmes imposé aux communes l'obligation de recourir à l'autorité administrative, que pour être autorisées à plaider, ce qui ne peut s'entendre que de l'introduction de l'instance, et non pas des simples actes d'exécution, en vertu d'une sentence qui a mis fin au litige, et d'après laquelle il n'y a plus que des experts à nommer; « Qu'ainsi le moyen pris du défaut d'autorisation des maires des communes de. , n'est pas fondé, etc. ; » ”

“ Pour se convaincre de l'importance, que les lois attachent et que les organes de l'administration publique doivent attacher à l'autorisation éclairée et préalable du maire qui se porte à agir ou défendre, dans l'intérêt de sa commune, par-devant les tribunaux, il y a plusieurs choses à remarquer, et qu'il ne faut jamais perdre de vue. ”

“ Le conseil d'État ne consent même à statuer sur la demande qu'autant qu'il y a eu déjà un commencement d'information judiciaire (6) .
La nécessité de l'autorisation n'existe qu'autant que les fonctionnaires inculpés ont agi dans l'exercice de leurs fonctions administratives, actives (7) .
Les cas de responsabilité des agents du pouvoir exécutif vis-à-vis
(1) L. 22 déc. 1789-8 janv. 1790, sect. m, art. 7; instr. 8 janv. et 12-20 août 1790 ; L. 16-24 août 1790, tit. II, art. 13 ; const. 1791, tit. III, chap. V, art. 3; an III, art. 303 ; L. 16 fruct., an III ; C. pén., art. ”

“ Inutile, par Conséquente de revenir sur ce sujet, si ce n'est pour Mentionner les monuments de jurisprudence.
Le conseil d'état a jugé : que l'ordonnance royale ^i soumet le profit de l'autorisation à l'exécution de mesures d'intérêt public, ne peut faire l'objet ^'un recours par la voie contentieuse de la part de buteur de la demande ; et qu'il n'a d'autre res-
source, pour s'en faire décharger, que de reprendre la voie administrative pour contester leur utilité et solliciter la modification de l'ordonnance ”

“ Quoiqu'elle ne soit guère que le développement ou le commentaire des règles posées par les art. 49 à 55 de la loi du 18 juillet 1837 sur l'administration municipale, cependant plusieurs de ces règles sont applicables à tous les établissemens publics auxquels l'autorisation est nécessaire. ”

“ Art. 3. L'autorisation pourra être provisoirement accordée ou provisoirement retirée par les préfets aux journaux et ouvrages périodiques ou semi-périodiques publics ou à publier dans les départements. ”

“ Cette nouvelle législation a été le renversement complet de l'ancienne. — Autrefois comme nous l'avons rappelé, c'était une loi ou une ordonnance qui autorisait les travaux d'utilité publique, suivant que ces travaux avaient plus ou moins d'importance. — Aujourd'hui, l'autorisation n'émane que de l'empereur seul, qui manifeste sa volonté par un décret rendu dans les formes prescrites pour les réglements d'administration publique. ”

“ L'autorisation doit-elle être renouvelée si l'action n'est pas intentée dans un certain délai ?
64. Le maire peut, d'ailleurs, avant l'autorisation , faire tous actes conservatoires qui peuvent être nécessaires. Influence que ces actes, et notamment la formation du pourvoi en cassation, peuvent exercer sur la décision relative à l'autorisation demandée.
69. De ce que nulle commune ne peut plaider, soit en demandant, soit en défendant, sans y être autorisée, il suit naturellement que cette autorisation doit en général précéder la formation de l'instance. ”

“ Lorsqu'un legs est fait à une Commune ou à un établissement public, et qu'il s'élève des réclamations de la part des héritiers naturels du testateur, le Gouvernement, appelé à prononcer 3, se borne à décider si le legs est, ou non, susceptible d'autorisation, soit intégrale, soit partielle ”

“ Aux sous-préfets, qui sont les guides et conseils naturels des communes et établissemens publics de leurs arrondissemens ; Aux magistrats, qui, dans la sphère de leurs attributions, sont souvent saisis de questions relatives, soit à la nécessité de l'autorisation, soit aux conséquences du défaut ou du refus d'autorisation, etc.; Aux maires des communes et aux administrateurs des établissemens publics, du moins
lorsque ces communes et établissemens présentent une certaine importance ”

“ Les travaux énoncés en l'article précédent, et entrepris soit en vertu d'une autorisation régulière, soit après une déclaration préalable, peuvent, sur la demande du propriétaire de la source, être interdits par le préfet, si leur résultat constaté est d'altérer ou de diminuer la source; le propriétaire du terrain est préalablement entendu; l'arrêté du préfet est exécutoire par provision, sauf recours au conseil de préfecture et au conseil d'Etat par la voie contentieuse (art. 4) . ”

“ Le Conseil d'État a pensé que, du moment où les conseils de préfecture avaient le droit et le devoir d'apprécier les chances de succès de l'action, du moment où ils étaient obligés
de motiver leurs refus (art. 53 de la loi du 18 juillet 4337) , ils avaient également le droit de restreindre une demande exagérée , et de circonscrire l'autorisation dans les limites dans lesquelles le succès de cette demande leur paraissait possible. ”

“ Cette a pprebation doit être donnée dans la forme prescrite par les règlements d'administration publique.
Les sociétés anonymes ne peuvent être formées que par des actes publics.
Un règlement du ministère de l'intérieur, en date du 31 décembre 1807, a prescrit les formes dans desquelles l'autorisation du Gouvernement doit être lemandée et accordée. Aux termes de ce règlement, la demande de l'autorisation est nécessaire pour Té-
tablissement d'une société anonyme ”

“ Si la demande en autorisation comprend plusieurs chefs, et si quelques-uns de ces chefs paraissent dénués de fondement, ou si la commune demande à intenter une action contre plusieurs parties, parmi lesquelles il y en ait qui ne semblent pas devoir être mises en cause, l'autorisation peut être limitée, soit quant aux points qui présentent l'intérêt et les chances de succès nécessaires, soit quant aux parties qu'il s'agit d'actionner. ”

“ Les établissements, privés, au contraire, comme leur nom l'indique, appartiennent à des particuliers. Ils ne peuvent être, créés et ils ne peuvent exister qu'après avoir été autorisés par le pouvoir public cl qu'à la condition de se conformer aux prescriptions générales de la loi de 1838 et de l'ordonnance du 18 décembre 1839, ainsi qu'aux obligations particulières insérées dans leur acte d'autorisation. Ils sont placés, d'une façon constante, sous la surveillance de l'autorité publique. ”

“ La personnalité civile ainsi conférée rend l'établissement public habile à posséder des biens meubles ou immeubles, à accepter des dons et legs, mais avec l'autorisation de l'administration, à administrer, acquérir, aliéner, emprunter, transiger et plaider, avec l'autorisation des autorités sous la tutelle desquelles il est placé. ”

“ Les particuliers ont-ils qualité pour se pourvoir au Conseil d'Etat, contre des arrêtés de Conseils de préfecture, ou contre les ordonnances royales qui, omisso medio, et sur le rapport, soit du Ministre de l'intérieur, soit du Comité du contentieux, accordent aux communes l'autorisation de plaider ? ”

“ On a prétendu que la loi avait seulement voulu permettre au maire, sans attendre l'autorisation, d'introduire une action possessoire ou d'y défendre, mais que l'autorisation n'en devait pas moins être obtenue avant le jugement; on a fait remarquer , à l'appui de cette opinion, que l'art. 55 mettait sur la même ligne les actes conservatoires et les actions possessoires, et qu'ainsi la dispense d'autorisation préalable devait, à l'égard des uns et des autres, être entendue de la même manière. ”

“ L'administration est souvent appelée à autoriser des travaux qui sont exécutés dans l'intérêt des particuliers, à leurs risques et périls, et l'autorisation n'a pas pour effet, dans ce cas, de changer le caractère du travail. Il en est ainsi, par exemple, des travaux que les riverains de la voie publique peuvent être autorisés à faire sur le sol des rues, au-devant de leurs maisons, pour l'exécution de trottoirs2. ”

“ L'art. 43 de l'édit d'août 1764 exigeait impérieusement cette condition : les autorisations nécessaires aux villes et bourgs pour pouvoir plaider, portait cet article, ne pourront être accordées que sur une requête, accompagnée d'une consultation d'avocats, qui sera anneue à l'ordonnance d'autorisation, à peine de nullité de ladite ordonnance. -.
L'avis des jurisconsultes désignés, lors surtout qu'ils étaient unanimes, exerçait naturellement une très-grande influence sur la décision des conseils de préfecture et du Conseil d'État. ”

“ On a toutefois mis en question le point de savoir si l'art. 216 est applicable, quelle que soit d'ailleurs la personne qui intente l'action ? Tout le monde reconnaît sans doute que si l'action est mise en mouvement par le ministère public, aucune autorisation ne saurait être exigée ”

“ Les arrêtés individuels s'appliquent à une affaires: particulière; ils permettent ou refusent une autorisation ou une concession ; ils ordonnent des mesures isolées de police, prescrivent l'exécution d'une loi ou d'un décret; ils homologuent ou laissent sans valeurs! les actes des autorités inférieures, etc. ; ils sont aussi variés que les affaires placées dans les attributions des préfets. ”

“ Art. 5. — Le chef du service local des Travaux publics transmet ensuite le dossier complet avec son avis personnel et ses propositions au Gouverneur ou au Résident supérieur qui statue par un arrêté auquel, si l'autorisation est accordée, est joint un cahier des charges. Cette autorisation n'est d'ailleurs définitive qu'après approbation par le Gouverneur général tant de l'arrêté que du cahier des charges y annexé. ”

“ Il n’a a donc lieu de traiter ici que des dispositions générales établies par la loi pour les associations qu’elle n’a pas dénommées et qu’elle n’a pas assujetties à des dispositions propres.
Sect. 1. — Associations politiques. 9. Nulle association composée de plus de vingt membres ne peut être formée sans l’autorisation du Gouvernement ; l’autorisation est délivrée à Paris par le préfet de police et dans les départements par les préfets ; l’autorisation accordée demeure toujours révocable. ”

“ Mais peut-il la demander sans l'assentiment ou contre le refus du conseil municipal ? Le peut-il d'abord lorsqu'il s'agit d'intenter une action?
32. Le peut-il lorsqu'il s'agit de défendre à une action ?
33. L'autorisation n'est pas nécessaire au maire exerçant une action, non comme représentant de la commune, mais en vertu des pouvoirs qui le lient à l'administration publique.
34. L'autorisation n'est pas nécessaire aux habitants d'une commune agissant ut singuli.
> SECTION n. — De la demande d'autorisation par un contribuable de la commune. ”